r google-plus facebook twitter linkedin2 nujij P P M G W Monitor Nieuwsbrief pdclogo Afstudeer hoed man met tas twitter

Grenscontroles in de Schengenzone

Douanecontroles zijn niet nodig binnen Schengen
Bron: © Europese Commissie 2014

Sinds de zomer van 2015 kregen verschillende EU-lidstaten problemen bij de opvang van het snel toenemende aantal vluchtelingen. Als gevolg van deze vluchtelingenstroom nam de behoefte toe om de werking van het Verdrag van Schengen, dat vrij verkeer tussen 26 Europese landen regelt, te evalueren. Er bestond binnen de EU zo weinig vertrouwen in een goede afloop van de vluchtelingencrisis, dat lidstaten bijna dagelijks met nationale maatregelen kwamen. Sommige landen voerden ten einde raad weer grenscontroles in. Ook bouwden oostelijke EU-lidstaten hekken om hun grenzen te beschermen.

Zowel de Europese Commissie als de Raad dringen er op aan dat ingestelde maatregelen zo snel mogelijk overbodig moeten worden gemaakt en dat Schengen moet worden hersteld. In september 2017 werd besloten dat de tijdelijke grenscontroles tot 12 mei 2018 verlengd mochten worden volgens de regels van Schengen. Verschillende lidstaten voeren echter nog steeds grenscontroles uit. De balans tussen het vrij verkeer, dat door het Schengenverdrag wordt geregeld, en de interne veiligheid is een constante zoektocht voor EU-lidstaten.

Een belangrijke te nemen stap is de introductie van een nieuw Schengeninformatiesysteem. Dit systeem moet ervoor zorgen dat de interne veiligheid verbetert en het Schengenverdrag tegelijk overeind blijft staan. De maatregelen gaan over informatie betreffende migranten, criminelen en verboden goederen, die voortaan gedeeld moeten worden tussen lidstaten. EU-landen zijn dan verplicht data over terrorisme en criminaliteit uit te wisselen. Het Europees Parlement heeft het voorstel op 24 oktober 2018 aangenomen. De Raad stemde er op 19 november mee in.

Delen

Inhoud

1.

Voorgeschiedenis

Het geweld in Syrië en Libië, begonnen na de Arabische opstanden, wordt gezien als de oorzaak van de massale vluchtelingenstroom naar de EU. In Syrië woedt al sinds 2011 een burgeroorlog tussen de regering van president Assad en rebellerende delen van de Syrische bevolking. Bovendien wordt het noorden van Syrië geteisterd door IS. In Libië zijn verschillende partijen verwikkeld in een machtsstrijd, na de val van het regime-Khaddafi.

Vanwege de hevige gevechten tussen de strijdende partijen en bombardementen zijn veel Syriërs en Libiërs hun land ontvlucht. Naar schatting zijn zo'n vier miljoen vluchtelingen terechtgekomen in de buurlanden Turkije, Libanon, Jordanië en Irak. Daarnaast probeerden al in 2015 volgens cijfers van het IOM al ongeveer dan 1.000.000 vluchtelingen Europa te bereiken door de Middellandse Zee over te steken. Ook via landroutes over de Balkan komen veel vluchtelingen de EU binnen. Om welke aantallen het hierbij gaat is moeilijker te meten, maar ook hier zou het om honderdduizenden gaan.

Dit zet grote druk op de grenzen van met name Bulgarije, Roemenië, Griekenland en Hongarije. Griekenland en Hongarije maken onderdeel uit van het Schengengebied, wat betekent dat de vluchtelingen vanaf daar officieel asiel kunnen aanvragen in de EU.

2.

Reacties in Europa

Op 9 november 2015 is tijdens een overleg tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie besloten om het Schengensysteem te evalueren. De Europese Commissie gaat deze evaluatie samen met de voorzitter van de Raad voorbereiden. Toenmalig staatssecretaris Dijkhoff liet weten dat reizen zonder grenscontroles overeind moet blijven, maar er nieuwe regels moeten komen die de huidige problemen oplossen.

Begin december 2015 kwam EU-voorzitter Luxemburg met het voorstel om landen die hun grenzen niet goed bewaken, uit de Schengenzone te plaatsen. Het voorstel wordt vooral als waarschuwing gezien voor Griekenland. Veel migranten komen namelijk via Griekenland de Europese Unie binnen, tot grote frustratie van o.a. oostelijke EU-lidstaten.

Ondanks de vluchtelingenstroom moest paspoortloos reizen binnen de Schengenzone voorlopig gehandhaafd blijven, zo maakte EU-voorzitter Luxemburg op 4 december 2015 bekend na een debat van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken.

In februari 2016 besloten Oostenrijk en westelijke Balkanlanden in een zelf belegde conferentie een einde te willen maken aan de stroom vluchtelingen die door deze landen reisde. Griekenland noemde het een schande dat dit overleg buiten de EU om was gehouden.

In maart 2016 presenteerde de Europese Commissie een plan om het vrij passeren van de binnengrenzen conform het Verdrag van Schengen eind 2016 weer volledig te herstellen. Landen nemen nu eenzijdige maatregelen met het herintroduceren van controles langs de binnengrenzen, wat leidt tot een onoverzichtelijk geheel van maatregelen. De Commissie wil juist een 'coherente aanpak' voor de interne grenscontroles. Het doel was om alle interne grenscontroles aan het einde van 2016 te hebben opgeheven.

De Commissie heeft ook een Europese grens- en kustwacht (voor het bewaken van de buitengrenzen) opgericht, als aanvulling op Frontex. Deze is eind 2016 volledig functioneel geworden.

In mei 2018 heeft het Europees Parlement het jaarverslag over het functioneren van Schengen goedgekeurd. In dit verslag wordt de tijdelijke herinvoering van grenscontroles veroordeeld, omdat deze niet noodzakelijk en proportioneel wordt geacht. Het gebrek aan politieke wil, solidariteit en verantwoordelijkheid binnen Europa zijn problematisch, aldus het Europees Parlement.

Op 29 november 2018 stemde het Europees Parlement voor een wijziging van de regels voor de Schengenzone. Controles langs de grenzen van EU-landen worden in eerste instantie voor twee maanden toegestaan in plaats van de huidige zes. De maximale duur van de grenscontroles wordt teruggebracht van twee naar één jaar.

3.

Grenscontroles en hekken in de Schengenzone

De vluchtelingenstroom heeft ervoor gezorgd dat landen zelf grenscontroles zijn gaan invoeren. Sinds 2011 is het toegestaan om tijdelijke grenscontroles in te voeren binnen de Europese Unie. Dit besluit kwam voort uit een conflict tussen Italië en Frankrijk, waarbij Italië 'humanitaire visa' verstrekte aan vluchtelingen, zonder de noodzaak een paspoort te overleggen. Frankrijk hield treinen met Tunesiërs vanuit Italië tegen en ook andere omliggende landen protesteerden hevig.

In reactie hierop besloten de Raad, de Commissie en het Europees Parlement dat alleen een Europees besluit over de invoering van grenscontroles geldig kan zijn. Daarbij werden uitzonderingen vastgelegd. Wanneer er grote evenementen in een land plaatsvinden, er een aanslag heeft plaatsgevonden of er aanhoudende tekortkomingen zijn bij de controles van de buitengrenzen, mag een lidstaat beslissen tot invoering van tijdelijke grenscontroles.

In drie gevallen kunnen er tijdelijke grenscontroles plaatsvinden:

  • Bij te voorziene omstandigheden zoals een sportevenement of politieke demonstratie
  • In urgente gevallen kunnen grenscontroles met een termijn van tien dagen worden ingevoerd. Daarna kan men telkens besluiten tot een verlening van twintig dagen, maar met een periode van maximaal twee jaar.
  • Bij aanhoudende tekortkomingen, dit kan worden vastgesteld in een evaluatierapport over een lidstaat. Een lidstaat heet drie maanden om adviezen uit het rapport te implementeren. Wanneer er dan nog steeds sprake is van tekortkomingen, kan de Europese Commissie besluiten om artikel 26 van het Schengenverdrag in werking te laten treden. Grenstoezicht kan dan voor zes maanden worden ingevoerd, deze periode mag ten hoogste driemaal met een lengte van zes maanden worden verlengd.

Naast de mogelijkheid tot herinvoering van grenscontroles, zijn er zowel aan de binnen- als buitengrenzen van de Schengenzone hekken neergezet om de massale instroom in goede banen te leiden. Voor velen zijn deze hekken echter een doorn in het oog, omdat lange tijd gedacht werd dat grenshekken tot het verleden behoorden.

Eind januari 2016 verscheen een rapport over Griekenland, waarin ernstige tekortkomingen geconstateerd werden op het gebied van grenscontrole, opvang, registratie en terugkeer van migranten. Naar aanleiding hiervan is in april 2016 een actieplan aangenomen door de Europese Commissie. Griekenland heeft nu de tijd om de maatregelen te implementeren. Wanneer Griekenland niet slaagt in de implementatie loopt het kans dat nieuwe grenscontroles worden ingevoerd. Deze hebben alleen betrekking op zee- en luchtverkeer, omdat geen enkel Schengenland direct grenst aan Griekenland.

4.

Grenscontroles tussen Schengenlanden

Op veel plekken in de EU zijn grenscontroles weer (tijdelijk) ingevoerd. Een voorbeeld hiervan is Zweden dat vanaf begin 2016 tot half mei 2017 alle personen controleerde die vanuit Denemarken reizen per trein, bus en veerboot. Nederland zet sinds 2015 extra mobiele teams van de marechaussees in bij (en achter) de grenzen. Met name verkeer herleidbaar tot Frankrijk wordt gecontroleerd.

Ook Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Hongarije, Oostenrijk en Slowakije hebben grenscontroles ingevoerd, vanwege de migratiestromen en/of om veiligheidsredenen. De Commissie bracht in januari 2017 een advies aan de Raad uit waarin ze stelde dat de interne grenscontroles in Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen indien nodig met drie maanden verlengd mochten worden. Ondanks de protesten van meerdere lidstaten stemde de Raad Buitenlandse Zaken in februari 2017 in met een verlenging tot medio mei.

De Europese Commissie had in mei 2017 aangegeven dat de grenscontroles moeten worden afgebouwd, maar vanwege 'de aanhoudende terreurdreiging' hebben meerdere landen aan de Europese Commissie gemeld dat zij willen doorgaan met grenscontroles tot halverwege november 2018.

Ook veel landen die wel lid zijn van de EU, maar niet van de Schengenzone, hebben de controles bij de grens opgevoerd. In de zomer van 2016 presenteerde de Europese Commissie een 'coherente aanpak' ten aanzien van de grenscontroles binnen de Schengenzone. Het doel hiervan was om de interne grenscontroles voor het einde van 2016 te beëindigen.

Verschillende landen plaatsten hekken langs de grens om vluchtelingen tegen te houden. Zo staat er bijvoorbeeld een hek tussen Hongarije en Servië.

5.

Reacties in Nederland

In Nederland waren de meningen ook verdeeld. De VVD pleitte voor ondersteuning van de vluchtelingenopvang in de eigen regio (de grenslanden van Syrië), maar steunde desondanks het Europees akkoord. De PvdA en D66 pleiten voor meer opvang in Nederland en steunden de Europese verdeelsleutel.

Een meerderheid van de Tweede Kamer wil dat het Nederlandse leger een grotere rol gaat spelen bij het bewaken van de EU-grenzen. De PVV stelt voor om de grenzen te sluiten en uit het Schengenakkoord te stappen - hierin staat de partij op één lijn met bijvoorbeeld Marine le Pen van het Franse Front National. Ook zij roept op tot het beëindigen van het akkoord.

6.

Hoe zit het juridisch?

Het Schengenakkoord is niet zomaar op te zeggen. Het is namelijk een juridische afspraak, die door het Verdrag van Amsterdam is vastgelegd in de Europese verdragsregels. Dat wil zeggen dat er een verdragswijziging nodig is om het bestaande beleid te wijzigen. Tot die tijd kunnen landen die zich niet aan de afspraken houden voor het Europese Hof van Justitie gedaagd worden. Of dit in de praktijk ook daadwerkelijk gebeurt is natuurlijk ook van politieke overwegingen afhankelijk.

7.

Het Schengeninformatiesysteem

Het Schengeninformatiesysteem (SiS) is opgericht in 1990, nadat in het Schengengebied de grenscontroles waren opgeheven. Op dit moment is SiS II operationeel, maar momenteel behandelt de EU een wetsvoorstel over een SiS III. Het doel van dit nieuwe SiS is het Schengenmodel aan te passen aan de huidige omstandigheden. De grenscontroles van afzonderlijke lidstaten verhinderen op dit moment het vrije verkeer.

Het idee van SiS III is als volgt: Om illegale migratie tegen te gaan, zal het systeem de uitwisseling van informatie bevorderen en waarschuwingen omvatten over onderdanen van derde landen die terug moeten keren. De lidstaten wisselen op dit moment geen informatie uit over de vraag of een onderdaan van een derde land al dan niet een terugkeerbesluit heeft ontvangen. Vanwege dit gebrek aan informatie-uitwisseling kan een onderdaan van een derde land met terugkeerverplichting gemakkelijk deze verplichting ontlopen door naar een andere lidstaat te gaan.

Lidstaten worden met het voorgestelde Schengeninformatiesysteem verplicht om informatie over terroristische daden met alle lidstaten te delen. Verder moeten zij waarschuwingen over terrorisme opstellen en informatie uitwisselen. Daarnaast zullen er nieuwe preventieve waarschuwingen komen voor kinderen die het risico lopen slachtoffer te worden van geweld, gedwongen huwelijken of ontvoering door ouders, evenals waarschuwingen om criminelen te identificeren, en er zal meer gebruik worden gemaakt van biometrie. Daarnaast komen er strengere regels voor gegevensbescherming, waaronder meer middelen en toezicht door gegevensbeschermingsautoriteiten.

In juni van 2018 stemde de Europese Raad in met het voorgestelde systeem. Het Europees Parlement stemde op 24 oktober voor het het voorstel. De Raad van de Europese Unie deed dat op 20 november.

8.

Meer informatie

Delen

Terug naar boven