r google-plus facebook twitter linkedin2 nujij P P M G W Monitor Nieuwsbrief pdclogo man met tas twitter boek

Subsidiariteitsexercitie, of te wel hoeveel/hoe weinig de EU minder kan doen?

maandag 24 juni 2013, 9:24, analyse van Prof.Mr. Aalt Willem Heringa

Op 21 juni 2013 zond de Minister van Buitenlandse Zaken een brief met bijlage naar de Tweede Kamer, waarin de uitkomsten van de exercitie van het kabinet zijn neergelegd over de vraag op welke punten de EU minder van haar bevoegdheden zou dienen gebruik te maken, eventueel bevoegdheden zou dienen te worden ontnomen resp. welke EU-regels het zouden verdienen te worden ingetrokken dan wel gewijzigd. Het kabinet vindt in algemene zin dat de EU zich op basis van het subsidiariteitsbeginsel terughoudender zou moeten opstellen op terreinen als strafprocesrecht, directe belastingen en sociale zekerheid.

Daarnaast, zo schrijft de minister, zijn er terreinen waar (meer?) EU wetgeving nodig is, maar deze wetgeving meer ruimte dient te laten aan de lidstaten en hen minder met administratieve lasten moet opzadelen.

Ten aanzien van de kwesties als opgenomen inde brief en de bijlage wil het kabinet een Europese discussie over een EU die bescheidener, soberder en tegelijkertijd effectiever is. Dat is een mooi streven inderdaad. Dat streven zal om succesvol te zijn uiteraard ook de instemming van de meeste andere lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie moeten hebben. En waarschijnlijk hebben die actoren zo weer hun eigen lijstjes..... En of deze doelstellingen sporen met de plannen die het kabinet in de notitie heeft neergelegd is maar de vraag. Waarom bescheidener en op welke terreinen en hoe? Minder ambitieus? In welk opzicht soberder? Minder subsidies? Minder bestrijding van werkloosheid? Minder wat precies? Effectiever? Betekent dat meer EU of minder EU en meer lidstaten? Is dat dan effectiever? Kortom, het is mij niet erg duidelijk, en gelet op de vele uitdagingen vind ik bescheidenheid als term ook weinig gelukkig!

Het motto van het kabinet is: "Europees wat moet, nationaal wat kan". Een mooie slogan, maar eveneens weinig precies, helaas, omdat over de vraag wat moet verschil van opvatting zeer wel mogelijk is. Wat moet staat in de verdragen en wordt mede bepaald door de EU wetgever. De vraag wat nationaal kan is even wazig. Het gaat niet zozeer om wat kan, maar of het in de context van de EU bevoegdheden mag en passend is en de interne markt niet belemmert. En deze slogan is natuurlijk niet meer, en kan niet meer zijn, dan de subsidiariteitstoets, die er al is en al geldt! Kortom, het klinkt lekker, maar brengt ons weinig verder.

Verder is EZ nog bezig met een inventarisatie die gericht is op EU-regels die in Nederland leiden tot onnodige regeldruk voor ondernemingen. Mooi, al zou ik die exercitie niet alleen toespitsen op EU-regels maar op regeldruk in algemene zin.

Alvorens de lijst te presenteren doet het kabinet enkele algemene aanbevelingen.

De eerste is dat een grondslag voor optreden van de Unie 'klip en klaar' dient te zijn. "De Europese Commissie dient zich te onthouden van voorstellen waarvoor het verband met die rechtsgrondslag indirect en onzeker is ('creeping competences')." Als we als juristen één ding zeker weten is dat dat er maar weinig klip en klaar is, en zelfs dan kan er nog geprocedeerd worden. Deze aanbeveling kan lijkt mij alleen met verdragswijziging worden opgelegd, als het criterium al werkbaar is. Uiteindelijk is het tenslotte het Hof van Justitie dat bepaalt óf er voor een inwerking getreden rechtshandeling een voldoende rechtsgrondslag is. Als die er is, creeping of klip en klaar, dan had de Commissie dus het recht het voorstel te doen. En wat eerst creeping is, is later klip en klaar. Wat nu klip en klaar is, is mogelijk later creeping geweest.

Het kabinet stelt verder voor om in het EU wetgevingsproces structureler impact assessments te maken en de lidstaten meer te betrekken bij regels via uitvoeringshandelingen, gedelegeerde handelingen en uitvoering door agentschappen. In de lijst met punten is op een aantal plaatsen dan ook aangegeven dat terughoudendheid met delegatie dient te worden betracht.

Verder bepleit het kabinet dat als er voor de EU op een bepaald punt geen bevoegdheid bestaat de Commissie dient af te zien van het uitbrengen van mededelingen of aanbevelingen of anderszins activiteit (niet 'activistisch zijn' op dat beleidsterrein); en tevens wil het kabinet dat als er onder de lidstaten in de Raad breed gedeelde bezwaren zijn tegen EU wetgeving dat er dan politieke afspraken kunnen worden gemaakt tussen de Raad en de Commissie, "waarin wordt vastgelegd dat laatstgenoemde zal afzien van nadere initiatieven op het betreffende terrein."

Dit vind ik een rare. De balans in het EU Verdrag is dat de Commissie onafhankelijk opereert. Verder is wetgeving een gezamenlijk proces van Commissie, Raad en Parlement. De Raad kan dus, bij breed gedeelde bezwaren, voorstellen van de Commissie tegen houden. Maar dat is iets anders dan dat de Commissie een materie die zij in alle onafhankelijkheid regelwaardig acht, bij voorbaat tussen haakjes zet in een politieke afspraak met de Raad. Zo'n afspraak lijkt mij in strijd met het EU Verdrag. En om de Commissie ook de mogelijkheid te willen ontzeggen om via mededelingen actief te zijn lijkt mij wel zeer merkwaardig en eveneens een inbreuk op de onafhankelijke positie van de Commissie.

De bij de brief bijgevoegde lijst van actiepunten beslaat 54 punten. Een aantal daarvan gaat over nieuwe voorstellen voor besluiten, waar het kabinet of wel van af wil, of wel wijzigingen i die voorstellen voorstaat; andere gaan over wijzigingen van bestaande regels; en weer andere over intrekking. Grofmatig geteld kom ik op ongeveer een derde van de lijst waar het kabinet bepleit om bepaalde nieuwe regels niet te maken; zo'n 20 waarvan het kabinet vindt dat de regeling minder vergaand dient te zijn (in totaal gaat het dus om zo'n 35 kwesties waar het kabinet zich uitspreekt over nieuwe besluiten en regels en toekomstige plannen). Dan zijn er een handvol onderwerpen waarvan het kabinet vaststelt dat bestaande regels moeten worden veranderd; een vijftal dat weg kan en nog een paar restcategorieën. Voor een discussie over de kwaliteit en omvang van EU handelingsbereik en wetgeving een nuttige exercitie, maar tevens een die laat zien dat het nog niet zo eenvoudig is om op grote schaal besluiten aan te wijzen die meteen weg kunnen en moeten. Hoezo creeping competences? De lijst met onderwerpen waarvan het kabinet aangeeft van oordeel te zijn dat de EU er niet of met mate over dient te besluiten is zo'n 15 kwesties lang en ziet inderdaad op de groepen strafrecht, belastingen en sociale zekerheid.

Wat mij opviel in de lijst is dat het kabinet de Commissie op een punt oproept niet van de infractieprocedure gebruik te maken, te weten ten aanzien van de fiscaliteit. Het kabinet schrijft daarover bij de Commissie er op aan te dringen om de nationale autonomie van de lidstaten te respecteren en verschillen in (directe) belastingstelsels niet langer via inbreukprocedures aan te pakken. Dat vind ik een merkwaardige. Als EU breed gevonden wordt dat hier infractieprocedures niet opportuun zijn, is de koninklijke weg het veranderen van de regels, en niet het handhaven daarvan onder mededeling dat de regel niet behoeft te worden nageleefd.

De grootste categorieën zijn die die zien op nieuwe besluiten, regels, en plannen. Tezamen zo'n 35. Dienaangaande is deze exercitie uiteraard nuttig ook omdat daar nog alle ruimte is om met de Commissie, het Parlement en de andere lidstaten over de opportuniteit en de reikwijdte van de voorgestelde of nog voor te stellen regels te spreken. De meeste regels waar het kabinet van af wil liggen op het terrein van Milieu: maar liefst 8 zaken waarvan het kabinet vindt dat ze niet of maar ten dele door moeten gaan.

Als eindoordeel zou ik willen geven dat de notitie in de omvang van de plannen op de lijst bescheiden is, en overigens algemene voorstellen bevat die niet door de beugel gaan kunnen. De concrete voorstellen betreffen voor het grootste deel voorschotjes op nieuwe regels. Kortom, waar komt dan de angst vandaan voor de creeping competences, of de ophef dat de EU substantieel buiten het subsidiariteitsboekje treedt? Kortom, kabinet, ga de discussie aan met de andere lidstaten over kwaliteit en opportuniteit van regels en rechtshandelingen; daarover te beslissen komt de Raad toe.

Maar laten we nu niet doen of de Commissie continu over de scheef gaat. En laten we vooral niet gaan tornen aan de institutionele balans met "politieke afspraken" over wat de Commissie wel of niet mag, en al helemaal niet tornen aan de bevoegdheid in onafhankelijkheid met voorstellen te komen (met op de achterhand ook nog het Parlement). Gaan voorstellen te ver, overschrijden ze bevoegdheden, vinden we ze niet opportuun, dan zijn er de Raad, het EP, de nationale parlementen via de kaart-procedure en ook nog het Hof om in te grijpen.

Terug naar boven