r google-plus facebook twitter linkedin2 nujij P P M G W Monitor Nieuwsbrief pdclogo Afstudeer hoed man met tas twitter

Laatste nieuws: 

Van Europees wetsvoorstel tot nationale uitvoering

Van Europees wetsvoorstel tot nationale uitvoering
Bron: © PDC

Zowel de Europese als de nationale wetgever spelen een rol bij de uitvoering van wetgeving. Eerst wordt op Europees niveau de richtlijn vastgesteld. Daarbij zijn de Europese Commissie , het Europees Parlement en de Raad van Ministers betrokken. De Commissie maakt het voorstel. De Raad van Ministers (met daarin de Nederlandse minister) en het Europees Parlement stellen in de meeste gevallen samen de wet vast. De procedure verschilt per beleidsterrein, maar duurt vaak meer dan een jaar.

Als de richtlijn in Brussel is vastgesteld, is deze nog niet meteen rechtsgeldig voor de burgers. Eerst moet de Europese richtlijn nog door de nationale regering en parlement omgezet worden in nationale wetgeving . Bij vaststelling van de EU richtlijn wordt ook de omzettingstermijn vastgesteld, die meestal een periode van twee jaar bedraagt.

De Europese Commissie ziet toe op correcte toepassing van de Europese wetgeving. Indien Nederland een nationale wet vaststelt die in strijd is met de Europese richtlijn, kan Nederland door de Europese Commissie voor het Hof van Justitie gedaagd worden. Om ervoor te zorgen dat de Tweede Kamer de uitvoeringswet kan aannemen in een vorm die zij wenst, moet de Kamer er natuurlijk eerst zelf op toezien dat de Nederlandse regering al op Europees niveau bewerkstelligt dat de Europese richtlijn daartoe de ruimte laat.

Delen

Inhoud

U ziet nu de basisversie van de tekst
U ziet nu de uitgebreide versie van de tekst

1.

Sondering

Alvorens een politiek gevoelig voorstel te doen of wetgeving voor te stellen op een terrein waar nog geen EU wetten gelden, zal de Commissie eerst willen vaststellen of het voorstel op politieke steun kan rekenen, door betrokkenen te consulteren na de publicatie van een groenboek of witboek . Is EU-actie gewenst of moet het nationaal blijven? Is wetgeving nodig of kan het door gedragscodes? Welke richting moet de wetgeving opgaan? In een groenboek zal de Commissie het probleem in kaart brengen en aangeven wat de oplossingsrichtingen zijn, met hun voors en tegens, zonder een keuze te maken.

Witboeken zijn ook consultatiedocumenten van de Europese Commissie. Daarin worden de beleidskeuzes in grote lijnen wel gemaakt, maar niet in juridisch detail uitgewerkt. De Commissie kan kiezen om de lidstaten, andere EU-instellingen en maatschappelijke organisaties uit te nodigen (vaak in hoorzittingen of via elektronische consultatie) om hun mening te geven. Het EP zal in een dergelijk geval een eigen-initiatief-rapport aannemen om zijn standpunt kenbaar te maken.

De Europese Commissie had tot 2009 binnen de communautaire pijler van de EU het alleenrecht om voorstellen te doen voor wetgeving. Door middel van resoluties van de Raad of eigen-initiatief-rapporten van het Europees Parlement , kon de Commissie worden uitgenodigd een voorstel te doen. Uiteindelijk lag de formele bevoegdheid tot het doen van voorstellen bij de Europese Commissie. Als onder de toen 27 Europese commissarissen geen meerderheid te vinden was voor een Europees wetsvoorstel, dan konden de ministers en parlementariërs niet zelf het initiatief tot wetgeving nemen. (In geval van buitenlands beleid en veiligheid (pijler 2) en justitie en binnenlandse zaken (pijler 3) deelde de Commissie dat initiatiefrecht met de lidstaten ).

2.

Het Europese wetsvoorstel

Het voorstel tot richtlijn wordt geschreven door een ambtelijke dienst van de Europese Commissie in Brussel of Luxemburg, die het werk coördineert met vele collegae in interdepartementaal overleg binnen de Europese Commissie. Vaak worden ook experts in de lidstaten geconsulteerd. De verantwoordelijke commissaris verdedigt het voorstel in het College van Commissarissen. Als het voorstel eenmaal de steun van de meerderheid in het College van de Europese Commissie heeft gekregen, wordt het voorgelegd aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Vaak wordt er dan al in de kranten geschreven: 'Brussel wil.'

3.

Besluitvorming door de Raad en Parlement

Het grootste deel van de wetgeving moet worden goedgekeurd door zowel de Raad van Ministers als door het Europees Parlement. Daarmee hebben zowel de vertegenwoordigers van de lidstaten (de Raad) als de rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van de burgers (het Europees Parlement) zeggenschap over de EU- wetgeving. Deze procedure wordt ook wel de gewone wetgevingsprocedure genoemd. Er is echter ook een aantal terreinen waarop de Raad van Ministers alleen beslist en waar het Europees Parlement slechts een adviesrecht heeft. Voor de overzichtelijkheid laten we die tweede categorie hier buiten beschouwing.

De debatten over de voorstellen van de Europese Commissie in de organen van de Raad van Ministers en in het Europees Parlement vinden tegelijkertijd plaats. Bij alle discussies is de Europese Commissie vertegenwoordigd om het voorstel toe te lichten en te verdedigen.

In de Raad van Ministers wordt het voorstel doorverwezen naar de ambtelijke Raadswerkgroep die gespecialiseerd is in dit onderwerp. In die werkgroep zit namens elke lidstaat de expert van het betrokken ministerie. Als het bijvoorbeeld een voorstel betreffende Europese regels over voedselveiligheid betreft, zal dat worden besproken door de ambtenaren verantwoordelijk voor voedselveiligheid in de landbouwministeries van de lidstaten. De meer technische aspecten worden afgehandeld door de ambtenaren. De meer politieke aspecten worden door het comité van permanente vertegenwoordigers (in het Frans afgekort als COREPER) of zelfs door de landbouwministers van de 27 lidstaten bediscussieerd.

Tegelijk met de indiening van het Europese wetgevingsvoorstel bij de Raad van Ministers, wordt het voorstel ook voorgelegd aan het Europees Parlement. Daar beslist de Conferentie van Voorzitters (van de fracties in het Europees Parlement) welke parlementaire commissie het voorbereidende werk in het Parlement gaat doen. In die commissie zal dan in overleg tussen de fracties een rapporteur worden aangesteld.

Die rapporteur stelt amendementen (wijzigingsvoorstellen) voor op het voorstel van de Europese Commissie, waarvan hij/zij denkt dat die de steun van een meerderheid in de parlementaire commissie en nadien in het gehele Europees Parlement zullen krijgen. Na debat, mogelijkheid van amendering voor alle parlementaire commissieleden en stemming in de parlementaire commissie, volgt de plenaire behandeling. Daar hebben de politieke fracties de mogelijkheid amendementen voor te stellen. In eerste instantie is een gewone meerderheid van uitgebrachte stemmen genoeg voor de goedkeuring van een amendement.

De Nederlandse leden van het Europees Parlement (die bijna allemaal lid zijn van dezelfde politieke partijen als de Nederlandse leden van de Tweede Kamer) kennen elkaar doorgaans goed. Deze informele contacten kunnen dus ook zeer goed benut worden om de wensen die in de Tweede Kamer leven, kenbaar te maken aan de Europarlementariërs en andersom. Beiden zijn immers volksvertegenwoordigers en beiden zoeken naar kanalen om de wetgeving maximaal te beïnvloeden.

Als over de amendementen is gestemd tijdens de eerste lezing in het Europees Parlement worden de goedgekeurde amendementen doorgestuurd naar de Europese Commissie en de Raad van Ministers. De Europese Commissie heeft namelijk de mogelijkheid om zijn voorstel tussentijds aan te passen. De Raad van Ministers bestudeert alle wijzigingsvoorstellen van het Europees Parlement. Indien de Raad ze allemaal overneemt en er dus overeenstemming ontstaat tussen Raad en Parlement is het wetgevingsproces afgerond.

Is dat niet het geval, dan wordt het document nog een keer in het Parlement en in de Raad besproken. Als er na twee lezingen in Raad en Parlement geen overeenstemming is bereikt, dan komt een bemiddelingscomité bijeen, waarin delegaties van Raad en Parlement trachten overeenstemming te bereiken in het bijzijn van de Europese Commissie. Het compromis dat daaruit rolt, moet dan nog worden goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement.

 
gewone wetgevingsprocedure

4.

Standpunten en invloed van de lidstaat

Elke ambtenaar, ambassadeur of minister die namens Nederland naar een vergadering in Brussel gaat, moet uiteraard ook weten wat het Nederlandse standpunt is. De Nederlandse standpuntbepaling moet wel in een vroeg stadium plaatsvinden, omdat de Nederlanders in de vergaderingen in Brussel de debatten dan kunnen sturen in een door Nederland gewenste richting. Vaak heeft de Europese Commissie echter al overleg met nationale experts voordat ze het officiële voorstel doen. De Europese Commissie wil graag vooraf weten of het voorstel dat de Commissie wil doen, voldoende steun zal krijgen.

Officiële nationale standpuntbepaling loopt via intra-departementaal overleg binnen het betrokken ministerie en via interdepartementaal overleg in de 'Coördinatie Commissie' (CoCo), waar hoge ambtenaren van de meest bij de EU betrokken ministeries, onder leiding van de minister van Buitenlandse Zaken (Bert Koenders ), bijeenkomen. Uiteindelijk beslist de Raad Europese en Internationale Aangelegenheden (REIA) onder leiding van de premier, of zelfs de ministerraad.

Ondertussen lopen de discussies in het Raadsgebouw in Brussel door en moeten de Nederlandse ambtenaren in de Raadswerkgroep of de Permanente Vertegenwoordiger in de COREPER duidelijke instructies krijgen uit Den Haag om te weten welk standpunt ze moeten innemen. Hoe eerder in Den Haag een eenduidig standpunt is ingenomen, hoe beter.

Natuurlijk krijgt ook het Nederlandse Parlement de mogelijkheid om de Nederlandse standpuntbepaling te beïnvloeden. Daartoe wordt door de interdepartementale 'Werkgroep Beoordeling van Nieuwe Commissievoorstellen ' (BNC) van de Nederlandse overheid een samenvatting van het Commissievoorstel gemaakt met een initiële reactie van de Nederlandse regering. Deze 'fiches ' kunnen onderwerp van debat zijn in de EU Commissie of een vakcommissie in de Tweede of Eerste Kamer. In die debatten kunnen de Kamerleden hun standpunten kenbaar maken en de regering opdragen een bepaald standpunt namens Nederland uit te dragen.

5.

Nationale uitvoering

In de Europese richtlijn staat vastgelegd welke doelstellingen de lidstaten moeten realiseren binnen welke termijn. Deze Europese kaderwetgeving biedt Nederland en de andere lidstaten de vrijheid om de gepaste manier te vinden om de doelstellingen te bereiken. Het is echter wel belangrijk om binnen de Europese kaders te blijven, omdat Europese wetgeving voorrang heeft boven nationale wetgeving. Indien Nederland wetgeving zou vaststellen die in strijd is met de Europese regels, dan kan Nederland voor het EU-Hof van Justitie gedaagd worden en kan het sancties opgelegd krijgen.

Nadat de EU-richtlijn is goedgekeurd, komt de Nederlandse regering met een wetsvoorstel aan de Tweede en Eerste Kamer om die EU-richtlijn om te zetten in nationale wetgeving, binnen de termijn die daar in de EU-richtlijn voor wordt gesteld. Vaak is het voor een buitenstaander niet duidelijk dat het wetgeving met een Europese herkomst betreft, aangezien Europese richtlijnen bij omzetting in nationale regelgeving naadloos in de bestaande wetgeving worden opgenomen. Hoewel het altijd moeilijk is om precies te becijferen welk deel van de nationale wetgeving oorspronkelijk uit Brussel komt, kunnen we er veilig van uitgaan dat meer dan de helft van Europese oorsprong is.

6.

Europese controle op de uitvoering

Omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetgeving is positief, omdat het de mogelijkheid biedt de hoofdzaken te regelen en bij de uitvoering rekening te houden met nationale karakteristieken. Er kleeft evenwel het risico aan dat de omzetting in nationale wetgeving niet goed gebeurt, waardoor burgers in bepaalde lidstaten geen gelijke behandeling krijgen.

Daarom is de Europese Commissie verantwoordelijk gemaakt voor het toezicht op de juiste toepassing van de Europese regelgeving. Indien noodzakelijk kan de Europese Commissie daarvoor zelfs een zaak aanhangig maken bij het EU-Hof van Justitie in Luxemburg.

In principe moeten richtlijnen worden omgezet binnen een bepaalde termijn (tussen 6 maanden en 2 jaar, naargelang de verwachte complexiteit van de omzetting), die wordt bepaald door de instellingen die de richtlijn hebben uitgevaardigd. Na het verstrijken van deze termijn:

  • kan de Commissie het Hof van Justitie verzoeken de betreffende lidstaten te veroordelen (indien een in dit verband gewezen arrest niet wordt uitgevoerd, kan een lidstaat opnieuw worden veroordeeld en kan een boete worden opgelegd);
  • hebben particulieren in bepaalde omstandigheden particulieren de mogelijkheid een schadevergoeding te eisen voor slecht of laattijdig omgezette richtlijnen (arrest Francovitch en Bonifaci van het Hof van Justitie van 19 november 1991).
  • hebben richtlijnen een rechtstreekse werking hebben (d.w.z. dat particulieren zich daarop voor de rechter kunnen beroepen), zo oordeelt het Hof van Justitie.

Richtlijnen hebben na het verstrijken van de omzettingstermijn verticale rechtstreekse werking. Dit betekent dat particulieren voor de rechter de tekst tegen de lidstaten kunnen inroepen. Richtlijnen hebben echter geen horizontale directe werking (particulieren kunnen voor de rechter de tekst niet tegen andere particulieren inroepen).

Het Hof van Justitie heeft bepaald dat de inroepbaarheid van richtlijnen geldt indien:

  • de bepalingen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn;
  • er binnen de vastgestelde termijn geen nationale maatregel werd genomen (of deze maatregel niet verenigbaar is met de richtlijn).

7.

Meer informatie

Delen

Terug naar boven