r google-plus facebook twitter linkedin2 nujij M Monitor Nieuwsbrief pdclogo man met tas twitter boek

De toekomst van Europa

Vlag Europese Unie, de toekomst van Europa

In het debat over de toekomst van Europa staan meerdere vraagstukken centraal. Ten eerste is er de vraag hoe ver de Europese Unie uit moet breiden: welke landen mogen lid worden? Van minstens zo groot belang is het soevereiniteitsvraagstuk. Sommige landen pleiten ervoor om meer bevoegdheden aan de EU over te dragen, terwijl andere juist meer taken terug willen halen naar de nationale regeringen. Ten slotte is er de vraag hoe de Europese besluitvorming tot stand moet komen en hoe vorm moet worden gegeven aan de democratische controle hierop.

Toenmalig Commissievoorzitter Juncker schetste in maart 2017 vijf scenario's van hoe Europa zich in de toekomst zou kunnen ontwikkelen. Hij wilde dat de lidstaten zich duidelijk zouden uitspreken over de vraag op welke terreinen zij moeten (blijven) samenwerken. Bij die keuze moest ook duidelijk worden hoeveel bevoegdheden de Europese Unie krijgt om effectief te kunnen handelen op die beleidsterreinen.

In november 2019 publiceerden de Franse en Duitse regeringen een zogenaamde 'non-paper' waarin zij aanzet gaven tot een conferentie over de toekomst van Europa. Hierin werd een tijdlijn geschetst om nieuwe afspraken te maken over zowel het democratisch functioneren van de EU als de Europese beleidsprioriteiten. De conferentie zou van start gaan op 9 mei 2020, maar door de coronacrisis werd dit uitgesteld. Op 15 juni 2020 nam het Europees Parlement een resolutie aan waarin de Raad werd opgeroepen om de conferentie na de zomer van 2020 zo snel mogelijk te organiseren en de coronacrisis als belangrijk thema centraal te stellen. De conferentie zal een periode van twee jaar doorlopen, zodat zowel het Duitse als het Franse voorzitterschap van de Europese Raad binnen het tijdsbestek van de conferentie valt. Zowel de Europese Raad als de Europese Commissie en het Europees Parlement zullen deelnemen aan de conferentie.

Inhoud

1.

Vraagstukken

In grote lijnen kan de discussie over de toekomst van Europa in drie hoofdvragen verdeeld worden. De eerste betreft het 'wie?' van de Europese politiek en het Europees beleid: welke landen mogen deel uitmaken van de EU en in hoeverre kunnen kleinere groepen EU-lidstaten binnen de EU verder integreren? De tweede vraag gaat over het 'waarover?': welke besluiten moeten op Europees niveau genomen worden en welke niet? Ten slotte is de 'hoe?'-vraag van groot belang: hoe moet Europese besluitvorming tot stand komen en hoe moet de democratische controle op deze besluitvorming worden geregeld?

Een andere belangrijke vraag gaat over het 'wat?' van het Europese beleid: wat zijn de Europese beleidsprioriteiten? Deze vraag gaat echter minder expliciet over de toekomst van Europa: om deze vraag te stellen moet eerst besloten zijn om überhaupt op Europees niveau over een bepaald beleidsterrein te beslissen.

De antwoorden op de eerst drie vragen zijn in veel gevallen terug te leiden op een bepaalde visie over het meest fundamentele vraagstuk van allemaal, namelijk het 'waarom?': wat levert Europese samenwerking eigenlijk op? Een lidstaat is veel minder snel geneigd om te pleiten voor de behandeling van veel zaken op Europees niveau wanneer zij het gevoel heeft dat de Europese samenwerking haar niets oplevert. De campagne van het 'Leave'-kamp in het Verenigd Koninkrijk is hier een goed voorbeeld van: er zou iedere dag een grote hoeveelheid geld naar de EU gestuurd worden waar de Britten niets voor terug zien.

'Wie?' - het uitbreidingsvraagstuk

De vraag hoe de Europese samenwerking er in de toekomst uit zal zien, hangt nauw samen met de vraag welke landen aan deze samenwerking meedoen. Zoals het vertrek van het Verenigd Koninkrijk de verhoudingen binnen de Unie heeft veranderd, zou de toetreding van nieuwe lidstaten dat ook doen. Sinds de toetreding van meerdere Centraal- en Oost-Europese landen in 2004, 2007 en 2013 verschillen de oostelijke en westelijke lidstaten bijvoorbeeld geregeld van mening. Dit maakt soms het niet gemakkelijk om besluiten te nemen, vooral niet op gebieden waar unanimiteit in de Raad vereist is.

Om toch meer landen tot de EU toe te kunnen laten zonder dat de samenwerking vastloopt, is het een mogelijkheid om op bepaalde beleidsterreinen met kleinere groepen landen samen te werken. Op die manier kunnen landen die verder de diepte in willen gaan op bepaalde onderdelen van integratie dat ook doen, maar hebben andere landen de mogelijkheid om op die beleidsterreinen hun nationale soevereiniteit te behouden. Deze aanpak staat onder andere bekend als een Europa van verschillende snelheden.

'Waarover?' - het soevereiniteitsvraagstuk

Op sommige beleidsterreinen, zoals het mededingingsbeleid, worden vrijwel alle belangrijke besluiten op Europees niveau genomen. Op het gebied van defensie is dit bijvoorbeeld juist niet het geval: daar hebben de individuele lidstaten nog altijd zelf de touwtjes in handen. Over de vraag op welke beleidsterreinen de besluiten op Europees niveau behandeld moeten worden, zijn de meningen van lidstaten sterk verdeeld. Vanuit het perspectief van het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel moeten besluiten op een zo lokaal mogelijk niveau genomen worden en behoort de EU niet verder te gaan dan nodig is bij het uitvoeren van nieuwe regelgeving.

Voorstanders van verdere integratie zijn van mening dat de Europese landen door gezamenlijk, overkoepelend Europees beleid beter in staat zijn om crises en andere uitdagingen aan te pakken. Tegenstanders van deze supranationale strategie zien bij het overhevelen van bevoegdheden naar Europees niveau juist veel problemen ontstaan. Landen zouden niet meer in staat zijn zelf beleid te maken waarmee ze hun eigen problemen op kunnen lossen. Zij zien meer in intergouvernementele samenwerking, waarbij uitsluitend tussen regeringen wordt samengewerkt. Op deze manier kan een nationale regering geen Europese besluiten 'opgelegd' krijgen.

Zie ook: subsidiariteit en proportionaliteit in de Europese Unie

'Hoe?' - het democratisch vraagstuk

Het Europese besluitvormingsproces wordt soms als ondemocratisch gepresenteerd. De leden van de Europese Commissie zijn bijvoorbeeld niet door de Europese burgers verkozen. Aan de andere kant worden de hoofdlijnen van het Europese beleid door de Europese Raad uitgestippeld. Die bestaat uit staatshoofden, die wel naar aanleiding van verkiezingen aangesteld zijn. Daarnaast is er in het wetgevingsproces sinds het in werking treden van het Verdrag van Lissabon een nog belangrijker rol weggelegd voor het direct verkozen Europees Parlement. De macht van het Parlement werd toen sterk vergroot doordat meer wetten worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure, waarbij zowel de Raad van Ministers als het Parlement meebeslissen.

Een groot probleem met grotere democratische controle is dat dit vrijwel altijd gepaard gaat met een sterker supranationaal karakter van de EU. Veel lidstaten zijn bijvoorbeeld tegen direct verkozen Eurocommissarissen, omdat zij vrezen zo hun nationale invloed op de Commissie te verliezen. Om diezelfde reden moeten wetten altijd door de Raad van Ministers worden goedgekeurd, die weer bestaat uit afgevaardigden uit de nationale regeringen. Zo blijft de macht van de het Europees Parlement nog altijd beperkt ten opzichte van die van nationale parlementen.

Dat de verschillende vraagstukken die centraal staan in het debat over de toekomst van Europa sterk met elkaar verwikkeld zijn, blijkt zowel uit de geschiedenis van de Europese integratie als uit de verschillende plannen voor de toekomst van Europa.

2.

Geschiedenis

Het debat over hoe Europa zich in de toekomst moet ontwikkelen wordt al gevoerd sinds de oprichting van de eerste voorloper van de EU, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1952. In 1952 werden de beslissingen over de belangrijke basisindustrieën van die tijd, kolen en staal, overgeheveld van de lidstaten naar het Europese niveau. Een paar jaar later gingen de lidstaten ook samenwerken op het terrein van de landbouw en de interne markt. Bij deze onderwerpen behielden de lidstaten de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid.

Het oorspronkelijke idee achter deze Europese economische samenwerking was dat deze 'vanzelf' zou leiden tot Europese politieke eenwording. Stap-voor-stap zou de integratie op een beleidsterrein in integratie op andere beleidsterreinen moeten resulteren. Hier bleek echter een rem op te zitten. Integratie op politiek gevoelige terreinen kwam niet van de grond. Zo sneuvelde de oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap in 1954 in het Franse parlement. Europese landen bleken niet op ieder gebied bevoegdheden af te willen staan.

Op economisch gebied werd de integratie wel uitgebreid: in 1957 werd de Europese Economische Gemeenschap (EEG) opgericht. De interne handelstarieven op veel producten werden verwijderd en de eerste subsidieprogramma's op het gebied van de landbouw werden gestart. In tegenstelling tot de EGKS lag de beslissingsbevoegdheid hier echter vrijwel geheel bij de lidstaten. Om verdere integratie op het 'waarover?'-vlak mogelijk te maken, moest dus op het 'hoe?'-vlak gas teruggenomen worden.

In de loop van de jaren gingen de lidstaten steeds nauwer samenwerken. De Europese verdragen volgden elkaar op en iedere keer droegen de lidstaten bevoegdheden over naar het Europese niveau. De overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau verliep volgens twee lijnen, die respectievelijk raken aan het 'waarover?'- en het 'hoe?'-vraagstuk:

  • 1. 
    De lidstaten droegen op steeds meer terreinen bevoegdheden over aan het Europese niveau. De lidstaten bleven hun bevoegdheden op politiek gevoelige terreinen zelf houden.
  • 2. 
    De manier waarop de meeste besluiten genomen werd aangepast: waar eerst iedere individuele lidstaat besluiten kon tegenhouden door een vetorecht, werd dat steeds vaker vervangen door besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid. Ook mocht het direct door de bevolking gekozen Europees Parlement meebeslissen.

Het draagvlak voor verdere integratie leek al die jaren hoog. De voordelen van integratie, de interne markt in het bijzonder, stonden weinig ter discussie. In 2005 bleek echter dat dat een aanzienlijk deel van de Europese bevolking vond dat de grenzen van de samenwerking bereikt waren. In 2001 was voorgesteld een Europese Grondwet op te stellen. Deze grondwet zou als basis dienen voor verdere politieke integratie. Onderdelen van deze Grondwet waren o.a. een officiële Europese vlag en volkslied en het verminderen van het aantal onderwerpen waarop individuele lidstaten veto's uit mogen spreken. In 2005 verwierpen het Franse en Nederlandse volk de Europese Grondwet in referenda. De meeste andere Europese landen stemden wel voor de grondwet, waaronder een aantal ook door middel van een referendum.

Veel voorstellen en hervormingen uit de Europese Grondwet werden alsnog overgenomen in het Verdrag van Lissabon, en de lijn die was ingezet werd doorgezet. Voorstanders van verdere Europese integratie vonden dat het verdrag niet ingrijpend genoeg was. Tegenstanders van (verdere) integratie hielden juist vol dat de EU op te veel gebieden te veel voor het zeggen had gekregen. Deze discussie is nog tot op de dag van vandaag aan de gang.

3.

Juncker en de vijf scenario's

Voormalig Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker presenteerde op 1 maart 2017 een witboek met vijf scenario's voor de toekomst van Europa. Ieder scenario schetst een ander beeld van de positie en rol van de Europese Unie in de politiek van het Europese continent in 2025. Hiermee wilde Juncker een debat in gang zetten, waarbij de lidstaten uiteindelijk duidelijk moesten maken van welk scenario zij een voorstander zijn.

De scenario's zijn te onderscheiden op basis van de antwoorden die zij geven op de 'waarover?' en 'hoe?'-vragen. Ze betreffen dus enerzijds het takenpakket van de Europese Unie: welke taken moet de EU oppakken en welke niet? Anderzijds staan ook de bevoegdheden waarover de EU moet beschikken om die taken uit te kunnen voeren centraal: hoeveel soevereiniteit zijn de lidstaten bereid af te staan aan de EU zodat zij haar taken uit kan voeren? Door duidelijke antwoorden op deze vragen te formuleren moet expliciet worden gemaakt welke macht de EU heeft verkregen van de lidstaten. Zo moet er einde komen aan de controverse over de werkverdeling tussen de EU en de individuele lidstaten.

De vijf scenario's in het kort:

  • 1. 
    Het functioneren van de EU gaat door op de huidige wijze. Per beleidsterrein is bepaald welke taken de EU toebedeeld heeft gekregen en de EU zorgt er, samen met de lidstaten, voor dat beleid en beleidsprogramma's worden uitgevoerd. Met name tijdens crises komt de vraag telkens weer op of en hoe verdere Europese samenwerking moet worden vormgegeven.
  • 2. 
    De EU richt zich op de interne markt. De kern is een vrijhandelszone en de samenwerking op een grote hoeveelheid andere terreinen, zoals migratie en veiligheid, wordt niet langer in EU-verband vormgegeven. Veel Europese wet- en regelgeving zal worden ingetrokken, met alle daarbij behorende rechten en plichten.
  • 3. 
    De EU gaat samenwerken op een kleiner aantal, door de lidstaten te bepalen, beleidsterreinen. Die samenwerking wordt dan wel verder geïntensiveerd: er worden bevoegdheden overgedragen aan de EU op de gekozen beleidsterreinen. Voor de taken die de Europese Unie blijft uitvoeren is een sterker instrumentarium nodig.
  • 4. 
    De bestaande samenwerking op een aantal kernterreinen blijft in stand, maar de EU biedt landen de mogelijkheid om nauwer samen te werken op een reeks beleidsterreinen zoals belastingheffing of defensie. Landen die in eerste instantie niet mee willen doen, kunnen nauwere samenwerking tussen andere landen niet blokkeren. Landen mogen zich later alsnog aansluiten bij een 'kopgroep'.
  • 5. 
    De EU gaat verder integreren. Lopende initiatieven en programma's worden geïntensiveerd, de landen van de Eurozone dragen bevoegdheden op sociaaleconomisch gebied over aan de EU en er komt een Europese defensie-unie.

Het document van Juncker kreeg een vervolg. In de daaropvolgende maanden werden zes discussienota gepubliceerd, die verschillende onderwerpen behandelden: de sociale dimensie, de mondialisering, de verdieping van de economische en monetaire unie, de toekomst van de Europese defensie, de toekomst van de EU-financiën en een duurzaam Europa tegen 2030. Ook in zijn laatste 'State of the Union' in september 2018 sprak Juncker over de toekomst van de Europese Unie. Hij benadrukte dat Europa meer eenheid moet tonen als een het wereldspeler wil blijven. Daarom zou de Raad bij stemmingen over buitenlands beleid met gekwalificeerde meerderheid moeten beslissen. Nu is er bijvoorbeeld nog unanimiteit nodig om een besluit over buitenlands beleid te nemen.

4.

Conferentie over de Toekomst van Europa

Commissievoorzitter Ursula von der Leyen riep al voor haar aantreden op tot een 'conferentie over de toekomst van Europa'. Eind november 2019, een week voor het aantreden van de nieuwe Commissie, publiceerde het Duitse Bundeskanzleramt een Frans-Duitse 'non paper' (een stuk zonder officiële status). Dit A4'tje, 'Conference on the Future of Europe' getiteld, stelt voor een langlopende conferentie te organiseren. De conferentie zou beginnen op 9 mei 2020 en tot in 2022 duren. Het Duitse voorzitterschap van de Raad van de EU in de tweede helft van 2020 en het Franse voorzitterschap in de eerste helft van 2022 zijn belangrijke ankerpunten tijdens de conferentie. Het voorstel is dat naast de Europese Raad ook de Commissie en het Parlement aan de conferentie deelnemen. Bovendien moet een zo breed mogelijke afspiegeling van de maatschappij vertegenwoordigd worden.

Inhoudelijk wordt voorgesteld de conferentie in twee fases te verdelen. In de eerste fase moet het democratisch functioneren van de Europese Unie besproken worden: het 'hoe?'-vraagstuk. Een belangrijk knelpunt hierbinnen betreft de Europese verkiezingen: moeten er, in plaats van de nationale lijsten die we nu kennen, transnationale kandidatenlijsten komen? In de tweede fase staat niet de input, het democratisch functioneren van de EU, centraal, maar de output: de Europese beleidsprioriteiten. Vooral op dit gebied is het plan behoorlijk ambitieus: veiligheid, defensie, klimaat, migratie, de euro, ongelijkheid en de sociale markteconomie (inclusief sociale rechten, handel, de EMU en concurrentie) dienen allemaal de revue te passeren. Niet alleen moet dus antwoord worden gegeven op de vraag 'waarover' op Europees niveau besloten moet worden, maar ook al op de vraag 'wat' de plannen op de verschillende beleidsterreinen in moeten houden.

In januari 2020 publiceerde de Commissie een mededeling over de Conferentie aan het Parlement en de Raad. De Commissie geeft hierin expliciet aan dat de Conferentie niet alleen een inventarisatie van de meningen van burgers moet zijn, maar dat die burgers ook daadwerkelijk de kans moeten krijgen om het EU-beleid vorm te geven. Het mogelijke 'wijzigen van verdragen' wordt echter niet genoemd, terwijl dit wel in het werkprogramma van de Commissie was opgenomen. Het is daarom nog maar de vraag hoe ingrijpend de veranderingen naar aanleiding van de Conferentie kunnen zijn. Voor veel van de voorgestelde wijzigen, zoals transnationale kandidatenlijsten, zijn immers wel verdragswijzigingen nodig.

5.

Coronacrisis

De coronapandemie, die in het voorjaar van 2020 begon, leidde tot uitstel van de conferentie.

In de resolutie die het Europees Parlement in juni 2020 aannam, riepen de parlementariërs op om de inzet van de conferentie te veranderen naar aanleiding van de coronacrisis. Dit komt doordat het Parlement meent dat de crisis de beperkingen van de Europese Unie zichtbaar heeft gemaakt. Het EP vindt dat de Raad moet toezeggen de uitkomsten van de conferentie serieus te nemen, om zo belangrijke hervormingen binnen de EU te kunnen doorvoeren. Volgens de parlementariërs laat de crisis duidelijk zien dat er verschillende hervormingen nodig zijn. Verder benadrukt het parlement nogmaals dat de stem van de burger centraal moet staan. Het EP riep de andere twee instellingen op zo snel mogelijk tot een akkoord over de start van de conferentie te komen.

Meer informatie

Terug naar boven