Beleid buurlanden - Hoofdinhoud

Het beleid dat zich richt op de buurlanden die geen lid zijn van de Europese Unie heet officieel het Europees Nabuurschapsbeleid (European Neighbourhood Policy of ENP). Het dateert uit 2004 en is sindsdien meerdere malen herzien. Bij dit beleid staan steun aan het democratiseringsproces en het bevorderen van de economische ontwikkeling in buurlanden centraal, evenals versterking van het Oostelijk Partnerschap en van het Partnerschap voor Democratie en Gedeelde Welvaart. Belangrijke speerpunten hierin zijn samenwerking met overheden en maatschappelijke groeperingen op het gebied van democratie, klimaat en energie, soepelere arbeidsmigratie en betere handelsbetrekkingen.

Een aantal buurlanden wil lid worden van de EU. De Europese Unie en de kandidaat-lidstaten hebben een strategie uitgestippeld die hen moet voorbereiden op toetreding. De Unie geeft de landen steun om te kunnen voldoen aan de eisen voor het lidmaatschap.

In 2015 lanceerde de Europese Commissie een consultatieronde over de ENP, omdat met het toenmalige beleid de doelstellingen niet werden gehaald. In mei 2017 publiceerde de Commissie naar aanleiding van de consultatie een revisie van de ENP. Daarin staat dat de focus van het beleid meer moet liggen op de stabilisatie en veiligheid van buurlanden.

Er zijn in grote lijnen vier redenen waarom de EU speciale banden met zijn buurlanden onderhoudt:

• - 

  Het vergemakkelijken van de handel
• - 

  Mogelijke toetreding van deze landen tot de EU
• - 

  Energie: aanvoer van fossiele brandstoffen van en via naburige landen
• - 

  Het stimuleren van democratiserende ontwikkelingen in de landen.

Handel

Om de onderlinge handel te vergemakkelijken heeft de EU bijzondere overeenkomsten gesloten met landen in Midden- en Oost-Europa en in het Middellandse Zeegebied. De EU ziet ontwikkelingshulp aan partnerlanden niet alleen als solidariteit, maar ook als een kans om sterkere, welvarende partners te ontwikkelen.

In de overeenkomsten worden bijvoorbeeld afwijkende tarieven van het gemeenschappelijk buitentarief ingesteld.

Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitserland vormen samen de Europese Vrijhandels Associatie, EVA. Ze hebben zich qua wetgeving grotendeels aangesloten bij de interne markt van de EU. Van de externe betrekkingen die de Europese Unie onderhoudt, zijn de betrekkingen in het kader EU-EVA de meest intensieve.

Uitbreiding van de EU

De Europese Unie heeft zich in de loop van de jaren steeds verder uitgebreid. Het aantal lidstaten is maar liefst verdubbeld ten opzichte van de situatie vóór 2004. De externe grenzen van de EU hebben zich daardoor steeds verplaatst, met name in (zuid)-oostelijke richting. De EU heeft daarmee nieuwe buren gekregen. Het belang om goede relaties met deze landen te hebben is daarmee toegenomen, wat leidde tot de oprichting van het beleid buurlanden in 2004. Het richt zich specifiek op de niet (potentiële) kandidaat-lidstaten, om geen nieuwe scheidslijnen met hen te creëren.

In veel lidstaten heeft men aangegeven geen verdere uitbreiding van de EU te willen. In Nederland is een meerderheid van partijen ook tegen het toelaten van nieuwe lidstaten. Het beleid buurlanden is er daarom op gericht om de landen in de regio 'alles behalve lidmaatschap' te bieden. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat sommige landen te snel waren toegelaten zonder dat aan alle criteria werd voldaan. Verder is er ook discussie over waar Europa ophoudt, de gevolgen voor de bestuurbaarheid van de EU en de nieuwe ongelijkheid die eventueel zou kunnen ontstaan bij verdere uitbreiding.

Energie

Het energiebeleid van de Europese Unie gaat terug tot de oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal in 1952 en het Euratom-verdrag in 1958 (samenwerking op het gebied van kernenergie). Ruim 50 procent van de energie die Nederland nodig heeft komt uit het buitenland. De buurlanden van de Europese Unie zijn vaak doorvoerlanden voor onze aardolie (Midden-Oosten), of aardgas (Rusland). De Europese samenwerking streeft naar een constante en veilige aanvoer van energie.

Ten tijde van de crisis in Oekraïne, laaide de discussie over de afhankelijkheid van Rusland op het gebied van energie opnieuw op. Sommige lidstaten zijn qua gastoevoer zelfs volledig van Rusland afhankelijk en willen dit graag verminderen. In de winter van 2009 heeft Rusland de gaskraan namelijk om strategische redenen tijdelijk dichtgedraaid. Verschillende landen in Zuidoost Europa stonden daardoor letterlijk in de kou. Het risico dat Rusland de gasleveranties als politiek middel in kan zetten, zorgt er dan ook voor dat verschillende lidstaten bang waren om de confrontatie met Rusland aan te gaan over de situatie in Oekraïne. Het is daarom een hoge prioriteit voor de EU om de energietoevoer te diversifiëren, bijvoorbeeld door meer te importeren vanuit andere landen als Azerbeidzjan of alternatieven aan te wenden zoals vloeibaar aardgas. Stabiele relaties met buurlanden zijn hiervoor erg belangrijk.

Naast de aanvoer van energie is het beleid met buurlanden ook gericht op het stimuleren van duurzame energie. De EU moedigt buurlanden aan om bijvoorbeeld CO₂-emissies te verminderen. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld in augustus 2013 een nieuw programma (English) gepresenteerd waarmee buurlanden geholpen worden om de uitdagingen van duurzame stedelijke ontwikkeling aan te gaan. Door middel van financiële en praktische hulp (bijvoorbeeld een helpdesk) richt het programma richt zich op onder meer energie-efficiëntie.

Democratisering

In 2011 is het nabuurschapbeleid herzien om rekening te houden met de politieke ontwikkelingen in met name Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Het beleid dient ook om de steun op te voeren voor de landen die verder gingen met hun democratische en economische hervormingen. Dit wordt ook wel het beginsel van 'meer voor meer' genoemd.

Tegelijkertijd heeft de EU hulp teruggedraaid voor regeringen die de mensenrechten op grote schaal schenden. Ook probeert de EU wereldwijde sancties tegen deze regeringen af te dwingen.

De geboekte resultaten op dit gebied zijn echter maar beperkt. Critici zoals bijvoorbeeld onderzoeker Frank Schimmelfennig, stellen dat de EU de buurlanden te weinig biedt in ruil voor de grote en kostbare veranderingen die het verlangt. Landen die niet uit zichzelf democratische hervormingen nastreven of toenadering tot de EU zoeken, zullen hierdoor niet snel worden verleid om dit in het kader van het beleid buurlanden wél te gaan doen.

De EU richt zicht niet alleen op het bevorderen van het goed bestuur, maar verleent ook steun aan maatschappelijke organisaties en bevolkingsgroepen die slachtoffer zijn van repressieve regimes. Het financieringsinstrument van de EU voor de buurlanden, ENI, heeft bijvoorbeeld ook specifiek tot doelstelling om een actief maatschappelijk middenveld te creëren.

Herziening door Commissie Juncker

Het belang van een succesvol nabuurschapsbeleid is door de Arabische Lente, de opmars van Islamitische Staat en de onrust in Oekraïne sterk toegenomen. Langs de buitengrenzen van de EU nam de instabiliteit sinds 2012 namelijk sterk toe; de EU heeft dit op geen enkele manier kunnen voorkomen. Als gevolg van de conflicten in de Noord-Afrikaanse staten kwamen in 2014 meer dan 277.000 migranten illegaal de EU binnen. Dit is een toename van 155 procent vergeleken met een jaar eerder.

De Commissie-Juncker kreeg de opdracht mee het nabuurschapsbeleid te herzien en beter in te spelen op nieuwe ontwikkelingen in en de verschillende behoeften van de buurlanden. Commissaris Johannes Hahn presenteerde samen met Hoge Vertegenwoordiger Federica Mogherini in maart 2015 een 'joint consultation paper' dat het beginpunt moet markeren van de herziening van het beleid. De Commissie verzamelt sindsdien reacties van onder andere lidstaten, partnerlanden en NGO's om het nieuwe beleid vorm te geven.

Volgens de Nederlandse regering moet de herziening van het Europese nabuurschapsbeleid op de volgende drie uitgangspunten zijn gebaseerd:

• 1. 

  Gelijkwaardigheid: EU-lidstaten en buurlanden staan aan elkaar gelijk.
• 2. 

  Gericht: het beleid moet worden afgestemd op de situatie waarin het betreffende buurland zich bevindt en ook makkelijk kunnen worden aangepast aan nieuwe omstandigheden.
• 3. 

  Geïntegreerd: het beleid moet overeenkomen met de betrekkingen die de EU in andere opzichten met het land onderhoudt. De instrumenten voor het buitenlands beleid moeten dus met elkaar samenhangen.

Er zijn 16 landen die onder het beleid voor buurlanden vallen, waarvan er met 12 een concreet actieplan is vastgeld. In deze plannen worden beoogde politieke en economische hervormingen vastgelegd voor het buurland voor op de korte en middellange termijn, 3 tot 5 jaar.

De volgende zijn onderdeel van het beleid buurlanden:

• - 

  Oekraïne, Moldavië
• - 

  Georgië, Armenië, Azerbeidzjan
• - 

  Libanon, Jordanië, Israël, de Palestijnse Autoriteit
• - 

  Marokko, Tunesië, Egypte, Algerije
• - 

  Libië en Syrië vallen grotendeels buiten het beleid buurlanden, net als Wit-Rusland dat aan sancties van de EU onderhevig is

De kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten vallen niet onder het beleid buurlanden.

(Potentiële) kandidaat-lidstaten EU

Een kandidaat-lidstaat is een land dat lid wil worden van de Europese Unie en waarvan de aanvraag officieel is aanvaard door de EU.

Het is gebruikelijk dat de EU met een mogelijke kandidaat-lidstaat een zogenaamde Stabilisatie en Associatieovereenkomst (SAO) ondertekent. Deze overeenkomst geeft uitzicht op toekomstig EU-lidmaatschap. Een SAO is echter geen garantie voor lidmaatschap.

Om in aanmerking te komen voor toetreding moet een land voldoen aan de zogeheten 'criteria van Kopenhagen'.

De huidige kandidaat-lidstaten waarmee onderhandelingen worden gevoerd zijn:

*IJsland voerde onderhandelingen met de EU over lidmaatschap maar het land brak deze, na een regeringswissel, in 2013 af.

De huidige potentiële of aspirant kandidaat-lidstaten zijn:

Meer informatie

Daarnaast zijn er buurlanden van de EU die formeel niet onder het buurlandenbeleid vallen en ook geen kandidaat-lidstaat zijn, zoals Rusland, Noorwegen en Zwitserland

Met Rusland heeft de EU wel een speciaal strategisch partnerschap gesloten.

De Europese Unie heeft op meerdere wijzen speciale relaties met de buurlanden. Het meest intensief zijn deze met de landen die deel uitmaken van het Oostelijk Partnerschap.

Oekraïne

De ondertekening van zowel het vrijhandelsakkoord als het associatieverdrag met Oekraïne ketste in november 2013 plotseling en tot verbazing van velen af. Het zorgde voor een politieke omwenteling in Oekraïne en leidde tot een crisis met Rusland. De huidige president van Oekraïne Petro Porosjenko ondertekende op 27 juni 2014, gelijktijdig met de leiders van Moldavië en Georgië, alsnog het verdrag waarmee nauwere samenwerking met de EU bezegeld werd.

Moldavië

Met Moldavië is tijdens de top van het Oostelijk Partnerschap in november 2013 overeenstemming bereikt over een associatieverdrag. Deze werd op 27 juni 2014, gelijktijdig met Georgië en Oekraïne, ondertekend door de Europese leiders en de leiders van de twee voormalige Sovjetrepublieken. Vervolgens kon ook de vrijhandelsruimte (DCFTA) in werking treden.

Georgië

Georgië ondertekende in juni 2014, tegelijk met Moldavië en Oekraïne, een associatieverdrag met de Europese Unie. Sindsdien is ook de vrijhandelsruimte in werking getreden. Het Europees Parlement bezegelde het verdrag in december 2014 en nam daarbij een aanvullende resolutie aan waarin het Parlement stelt dat de overeenkomst betrekking heeft op het hele Georgische grondgebied, inclusief de door de facto onafhankelijke regio's Zuid-Ossetië en Abchazië. De EU speelt een actieve rol in het oplossen van de conflicten in deze twee regio's.

Armenië

Armenië stond op het punt om een associatieverdrag te ondertekenen in november 2013. Op het laatste moment besloot het om, in plaats daarvan, zich aan te sluiten bij Ruslands Euraziatische Unie. In december 2014 gaf het echter aan dit te willen combineren met een overeenkomst met de EU. Eurocommissaris Johannes Hahn reageerde positief en wil gaan onderhandelen over een associatieverdrag zonder vrijhandelscomponent.

Azerbeidzjan

Azerbeidzjan heeft aangegeven helemaal geen associatieverdrag te willen tekenen, maar een strategische partnerschap aan te willen gaan. Dit zou een overeenkomst tussen gelijken zijn, net als de EU met Rusland heeft. Er kan met Azerbeidzjan kan geen vrijhandelsruimte worden opgezet zolang het land geen lid is van de WTO.

Overig

Met veel landen in de regio zijn samenwerkingsverbanden op het gebied van mobiliteit aangegaan:

• - 

  Met Armenië, Georgië, Moldavië en Marokko en Tunesië, Azerbeidzjan en Jordanië zijn mobiliteitspartnerschappen opgezet.
• - 

  Met Oekraïne zijn al enkele stappen gezet door het afsluiten van een visumfacilitatie-overeenkomst.

In de Mediterrane regio heeft de EU ook verschillende associatieverdragen afgesloten, al zijn deze minder vergaand dan deze van het Oostelijk Partnerschap.

Het beleid buurlanden bestaat inmiddels iets langer dan 10 jaar en heeft wisselende resultaten bereikt. Er wordt vanuit verschillende hoeken, waaronder ook het Europees Parlement, kritisch gekeken naar de uitwerkingen van het beleid in specifieke gevallen. De Commissie is zich hier ook bewust van en heeft in 2011 al de nodige hervormingen doorgevoerd. Sinds 2014 is ook de financiering van het nabuurschapsbeleid, het Europees Nabuurschaps- en Partnerschapsinstrument (ENPI) vervangen door het Europees Nabuurschapsinstrument (ENI). Hiermee moet het geld effectiever besteed worden dan dit voorheen gebeurde.

Desalniettemin zijn velen van mening dat er meer structurele hervormingen nodig zijn. Enkele argumenten hiervoor zijn:

• - 

  De 16 landen uit het beleid buurlanden zijn onderling te verschillend om onder hetzelfde beleid te vallen.
• - 

  De benadering van de EU is grotendeels gelijk aan hoe men met kandidaat-lidstaten omging, maar het kan ditmaal geen lidmaatschap in het vooruitzicht stellen.
• - 

  Het beleid werkt niet voor landen die geen toenadering zoeken tot de EU, terwijl het tot frustratie van landen leidt die dat wel willen omdat het geen lidmaatschap kan beloven
• - 

  Het gaat uit van langetermijndoelen in een stabiele omgeving, waardoor de EU niet (snel genoeg) kan inspelen op de snelle veranderingen die zich vandaag de dag aan de randen van de EU afspelen.
• - 

  Het 'meer voor meer'-beginsel gaat uit van bepaalde criteria, maar deze worden inconsistent en selectief toegepast
• - 

  Het beleid is 'eurocentrisch' en houdt vaak geen rekening met de invloed van andere landen op de regio
• - 

  De EU gaat vooral bilaterale relaties aan, terwijl veel problemen in de omgeving een regionale benadering nodig hebben
• - 

  Het beleid heeft een 'top-down'-benadering, waarbij de EU anderen vertelt wat het moet doen. Dit gaat in tegen het idee van een partnerschap. De buurlanden zelf hebben zelf maar weinig in te brengen in het proces.

Bij de besluitvorming op dit terrein geldt dat het kader waarin het beleid voor buurlanden wordt uitgezet onderdeel is van het algemene buitenlandse beleid van de Europese Unie.

Binnen het opgestelde kader wordt het beleid vorm gegeven door een aantal internationale overeenkomsten, die per land worden afgesloten.

Bij het sluiten van deze overeenkomsten spelen de Europese Commissie, de Raad, de Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands en Veiligheidsbeleid en het Europees Parlement een rol.

Initiatief voor nieuw beleid: Europese Commissie of Hoge vertegenwoordiger

Eerstverantwoordelijk is de Eurocommissaris voor Uitbreidingsonderhandelingen en nabuurschapsbeleid:

Daarnaast kan de Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid in het kader van het gehele externe optreden van de EU ook voorstellen doen die van invloed zijn op het nabuurschapsbeleid. De Hoge Vertegenwoordiger is:

Federica Mogherini

Invloed nationale parlementen

Nationale parlementen van de lidstaten kunnen binnen acht weken nadat de Europese Commissie een voorstel heeft bekendgemaakt, laten weten dat de Europese Unie zich niet met het onderwerp zou moeten bezighouden.

Vanuit het Nederlandse parlement zijn bij dit beleidsterrein betrokken:

Besluitvorming door Raad en Europees Parlement

Voor internationale overeenkomsten geldt dat de Raad de Europese Commissie machtigt om te onderhandelen. Bij overeenkomsten op het terrein van buitenlands en veiligheidsbeleid beslist de Raad. Bij overeenkomsten op andere terreinen beslist de Raad, met goedkeuring van het Europees Parlement.

De raadsformatie die beslist over overeenkomsten is de Raad Buitenlandse Zaken. Afhankelijk van het onderwerp en het belang dat daaraan wordt gehecht kan Nederland in deze Raad onder meer vertegenwoordigd worden door:

• - 

  Bert Koenders (PvdA), minister van Buitenlandse Zaken
• - 

  Jeanine Hennis-Plasschaert (VVD), minister van Defensie
• - 

  Drs. E.M.J. (Lilianne) Ploumen (PvdA), minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
• - 

  een hoge ambtenaar

Voor het Europees Parlement beoordeelt de commissie Buitenlandse Zaken de voorstellen van de Raad, Europese Commissie en Hoge vertegenwoordiger. Voor Nederland zijn de volgende Europarlementariërs lid:

Lid/leden

Plaatsvervanger(s)

Als het Europees Parlement, wanneer het beslissingsbevoegdheid heeft, het (eventueel aangepaste) voorstel goedkeurt, sluit een overeenstemming in de Raad van de Europese Unie de procedure af. Wanneer het Europees Parlement geen beslissingsbevoegdheid heeft sluit overeenstemming in de Raad van de Europese Unie de procedure af. Als het voorstel door de Raad is goedgekeurd, zorgt de Nederlandse regering ervoor dat het voorstel nationaal wordt uitgevoerd.

Achtergrondartikelen

Europese Unie

Activiteitendossier

Factsheet Europees Parlement

Betrokken instanties

Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

Terug naar boven