r google-plus facebook twitter linkedin2 nujij Monitor Nieuwsbrief pdclogo Afstudeer hoed man met tas twitter

Begrotingstekort en staatsschuld Griekenland

parlement in athene

Griekenland heeft al jaren te kampen met een extreem begrotingstekort en een enorme staatsschuld. Het Griekse hulpprogramma verliep 30 juni, waardoor het land in acute geldnood kwam. Op 5 juli sprak de meerderheid van de Grieken zich in een referendum uit tegen verdere bezuinigingen en hervormingen die Griekenland zou moeten doorvoeren voor nieuwe financiële steun. Toch moest de Griekse regering tijdens een extra Eurotop op 12 juli daarmee instemmen. Op 11 augustus werden de afspraken afgerond door de experts van Griekenland en zijn geldschieters akkoord over het driejarig leningenprogramma voor circa 86 miljard euro afkomstig uit het Europees noodfonds ESM.

Eind 2009 kwam aan het licht dat Griekenland jarenlang veel te rooskleurige cijfers had gepresenteerd. Toen de slechte situatie van Griekenland duidelijk werd, ontstond de angst dat de euro in gevaar zou komen als Griekenland failliet zou gaan. De overige eurolanden en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) schoten Griekenland in 2010 te hulp met een pakket noodleningen van 110 miljard euro, te vergeven in meerdere tranches, om de stabiliteit van de eurozone te herstellen. Na dit eerste pakket volgde een tweede pakket in 2011. 

Sinds de radicaal-linkse partij Syriza in januari 2015 de Griekse verkiezingen won, onderhandelde de Griekse regering met zijn geldschieters. De regering-Tsipras verzette zich tegen de verlangde bezuinigingen in ruil voor voortzetting van de financiële steun. Ook wil de regering schuldverlichting. Het tweede steunpakket strandde hierdoor voortijdig, maar toch ontkwam ook deze regering niet aan de strenge voorwaarden voor een nieuw steunpakket waarover uiteindelijk in augustus een akkoord werd bereikt. Op 19 augustus stemden de laatste nationale parlementen in met dit derde steunpakket. Later die dag gingen ook de ESM-bestuurders akkoord en kreeg Griekenland de eerste tranche van 26 miljard euro uitgekeerd. Hiermee kon het land op 20 augustus een pakket leningen aflossen. Daarna diende premier Tsipras zijn ontslag in en schreef hij vervroegde verkiezingen uit. Sinds 27 augustus 2015 is opperrechter Vassiliki Thanou-Christophilou waarnemend minister-president.

Delen

enveloppe

Inhoud

1.

Start van de crisis

Net na het aantreden van een nieuwe Griekse regering in oktober 2009 onthulde de minister van Financiën dat zijn voorgangers stelselmatig valse, veel te rooskleurige cijfers over het Griekse begrotingstekort hadden gepresenteerd. Het begrotingstekort van Griekenland zou in 2009 12,7 procent hebben bedragen, in plaats van 3,7 procent, zoals tot dan toe werd aangenomen. Later bleek het begrotingstekort nog hoger te liggen, op 15,6 procent van het bbp.

Uit cijfers die Eurostat in november 2010 publiceerde bleek dat het begrotingstekort over 2009 nog hoger was, namelijk 15,6 procent. De ministers van Financiën van andere eurolanden en de Europese Commissie reageerden woedend toen bleek dat de Grieken jarenlang hadden gelogen over hun financiële positie.

Door het hoge begrotingstekort werd het erg lastig voor de Griekse overheid om leningen aan te gaan. De steeds hogere rente die Griekenland op staatsleningen moest vergoeden, vergrootte het risico dat Griekenland de schuld niet meer kon terugbetalen. Herfinanciering van de Griekse staatsschuld werd zo steeds moeilijker. 

Speculatieve beleggers zetten daarbij in op een faillissement van Griekenland. Zij kochten op grote schaal zogenoemde credit default swaps: een soort verzekeringen die veel geld opleveren als Griekenland zijn staatsleningen niet meer zou kunnen aflossen.

De Griekse crisis schaadde het algemene vertrouwen in de euro, met een koersdaling van de munt als gevolg. Zo bedreigden de Griekse problemen de stabiliteit van de gezamenlijke munt en werd er gevreesd voor een bredere eurocrisis door een domino-effect. Het Griekse bruto nationaal product leverde weliswaar slechts een kleine bijdrage aan de totale economie van de EU, maar wanneer meer zwakke eurolanden zoals Portugal, Ierland en Letland achter elkaar zouden omvallen, of wanneer één grote economie als de Spaanse zou gaan wankelen, zou dit grote problemen veroorzaken.

2.

Reddingsplan

Om te voorkomen dat meerdere zwakke eurolanden om zouden vallen, besloten de eurolanden en het IMF om Griekenland te hulp te schieten. Eind maart 2010 werden de eurolanden het eens over de opzet van een reddingsplan voor Griekenland. De hulp zou bestaan uit een combinatie van leningen van het IMF en van de eurolanden.

Griekenland vroeg op 23 april 2010 daadwerkelijk financiële steun aan. Op 2 mei 2010 maakten de eurolanden en het IMF bekend Griekenland te willen steunen met een lening van 110 miljard euro, verspreid over drie jaar. Hiervan kwam 80 miljard voor rekening van de eurolanden en 30 miljard voor het IMF. Nederland droeg in totaal 4,7 miljard euro bij. Alleen Slowakije weigerde bij te dragen aan het hulppakket voor Griekenland.

Naar aanleiding van de Griekse problemen werd het tijdelijke noodfonds EFSF voor eurolanden en uiteindelijk ook een permanent noodfonds opgericht. De lening van 110 miljard euro aan Griekenland kwam echter nog niet uit die fondsen.

Voorwaarden voor steun en controle

In ruil voor de steun eisten de eurolanden, de ECB en het IMF (tezamen de trojka genoemd) stevige maatregelen van Griekenland om het begrotingstekort terug te dringen. Overheidsuitgaven moesten worden teruggedrongen, belastinginkomsten verhoogd en de economie moest efficiënter worden.

Vier keer per jaar brengen de Europese Commissie, de ECB en het IMF een rapport uit over de voortgang van de afgesproken hervormingen. Op basis van dat rapport beslissen de lidstaten van de eurozone of ze een volgend deel van de noodlening beschikbaar stellen en of aanvullende maatregelen nodig zijn. Alle lidstaten moeten daarover unaniem beslissen. In totaal wordt de noodlening in 13 delen verstrekt.

3.

Tweede pakket noodleningen

Begin mei 2011 werd duidelijk dat de EU en Griekenland in gesprek waren over een aanvullende lening. Er volgden enkele maanden van harde onderhandelingen. Inzet waren de voorwaarden voor het gebruik van het Europese Noodfonds EFSF én de vraag of de private sector wel of niet, en zo ja verplicht of vrijwillig, een bijdrage moest leveren aan de nieuwe lening aan Griekenland.

Op de eurotop van 21 juli 2011 was men eruit. Griekenland werd een langlopende lening van 109 miljard euro toegezegd, tegen een lage rente van 3,5 procent. Dit geld zou afkomstig van het EFSF. Ook werden de leningen uit het eerste pakket verlengd en werd de rente op die leningen verlaagd. Daarnaast zou de private sector (banken) een vrijwillige bijdrage moeten leveren; een deel van de schulden van Griekenland werd door de banken uiteindelijk kwijtgescholden.

Het vertrouwen in de extra leningen was niet genoeg om de financiële markten te kalmeren. De dreiging van een faillissement van Griekenland kwam in het najaar van 2011 steeds dichterbij. Daarbij daalde ook het vertrouwen in de euro als munt en kwamen andere eurolanden verder in de problemen. Onder druk besloten de regeringsleiders van de eurolanden tijdens een top op 26 en 27 oktober 2011 tot extra maatregelen:

  • voor de periode 2011–2014 werd de bijdrage vanuit het EFSF en het IMF verhoogd tot maximaal 130 miljard euro
  • de private sector moest meer bijdragen. Het ging om een herstructurering van de Griekse staatsschulden: de Griekse schuld moet in 2020 gereduceerd zijn tot 120 procent van het bbp
  • Griekenland moet uit toekomstige opbrengsten van privatiseringen tot 15 miljard euro bijdragen aan het EFSF

Om voor de noodleningen in aanmerking te komen moest Griekenland aan de strenge voorwaarden (extra bezuinigingen) voldoen en overeenstemming bereiken over de herstructurering met private obligatiehouders die aan Griekenland geld hadden geleend.

Na nieuwe onderhandelingen werd 27 november 2012 afgesproken dat Griekenland een lagere rente zou gaan betalen op de leningen, de looptijd van de leningen werd verdubbeld naar 30 jaar en de rentebetalingen over leningen werden naar latere jaren doorgeschoven. 

Het structurele tekort, betalingen op schulden niet meegerekend, werd al in 2013 omgezet in een zogenaamd 'primair overschot'. Door de leningen en bijbehorende rentelasten zal het Griekse begrotingstekort de komende jaren echter nog hoog blijven. Griekenland kreeg echter extra tijd om aan de Europese begrotingseisen te voldoen, zo zou het tekort pas in 2016 onder de de 3 procent-norm teruggebracht moeten zijn. 

4.

Politieke onrust in Griekenland

Met de bereikte overeenkomst van 26 en 27 oktober 2011 leek het acute gevaar van de eurocrisis geweken. Totdat de Griekse premier Papandreou eind oktober zei een referendum te willen houden over het afgesproken hulppakket van de Europese Unie en het IMF. Na de opluchting over het besluit tot een Europees hulppakket, veroorzaakte het voornemen van Papandreou opnieuw veel onrust in binnen- en buitenland. Het referendum ging uiteindelijk niet door, en Papandreou trad 4 november 2011 af. Voormalig vicepresident van de Europese Centrale Bank Lucas Papademos leidde een nieuwe regering van nationale eenheid.

Die regering moest verder ingrijpen om aan de voorwaarden voor steun te voldoen, en geld te krijgen van private schuldeisers. In februari 2012 bereikte de Griekse regering een akkoord over de vereiste bezuinigingen. Het Griekse parlement stemde op 12 februari, onlangs felle betogingen in Athene, in met de bezuinigingsvoorstellen. En op 24 februari was er een akkoord met de private schuldeisers; bijna alle obligaties werden ingeruild voor obligaties die meer dan 50 procent minder waard waren.

Op 6 mei 2012 vonden parlementsverkiezingen plaats in Griekenland. Die werden gezien als een strijd tussen partijen die de bezuinigingen onder druk van Europa wel wilden uitvoeren en partijen die dat niet wilden doen. Als uiterste consequentie van het niet uitvoeren van de maatregelen werd een euro-exit niet uitgesloten. 

De twee traditioneel grootste partijen in Griekenland, Nieuwe Democratie en PASOK, hadden op verzoek van de eurogroep en het IMF garanties afgegeven zich ook na de verkiezingen te committeren aan het in februari 2012 goedgekeurde bezuinigingsprogramma. De partijen werden door de bevolking afgestraft en konden geen meerderheidsregering vormen. Op 17 juni 2012 gingen de Grieken daarom opnieuw naar de stembus.

Bij die verkiezingen wisten Nieuwe Democratie en Pasok wel samen een meerderheid in het parlement te behalen. Samen met een kleinere linkse partij vormden ze een regering onder leiding van ND-leider Antonis Samaras. Jean-Claude Juncker, toenmalig voorzitter van de eurogroep, had aangegeven dat er gepraat kon worden om Griekenland iets tegemoet te komen.

5.

Gevolgen voor de Griekse bevolking

De bezuinigingsmaatregelen waren een klap voor de economie van Griekenland en de Griekse bevolking. In 2010 daalden de lonen in de publieke sector met gemiddeld 15 procent. Bij staatsbedrijven was dat zelfs 30 procent. De pensioenen werden met 10 procent gekort. Er kwam maar geen einde aan de stijgende werkloosheid in Griekenland. In november 2014 lag de werkloosheid op 28 procent van de beroepsbevolking en de jeugdwerkloosheid zelfs op 61,4 procent. De bezuinigingsmaatregelen van de Griekse regering leidden daardoor tot heftige protesten onder de bevolking.

6.

Evaluatie aanpak Griekse crisis

Op 5 juni 2013 publiceerde het IMF een eigen evaluatie van de aanpak van de crisis in Griekenland. Het IMF bleek opvallend kritisch te zijn over de voorwaarden die het zelf had opgelegd en concludeerde ook dat Griekenland eigenlijk niet in aanmerking had mogen komen voor steun. 

De evaluatie stelde ook dat de Europese Commissie op veel fronten faalde vooruitgang te boeken. Ook zou de Commissie niet in staat zijn de reddingsoperatie goed te managen. Het komt zelden voor dat een instelling zo hard oordeelt over het eigen optreden of dat van partners.

De Commissie reageerde afwijzend op het rapport. De Commissie benadrukte dat de keuze om Griekenland te redden mede was ingegeven door de situatie in de rest van de eurozone; zonder hulp aan Griekenland hadden banken in de hele eurozone miljarden moeten afschrijven, met alle gevolgen van dien. 

7.

Inzet van de regering-Tsipras

Uit protest tegen de bezuinigingen die door voorgaande regeringen werden uitgevoerd, koos de Griekse bevolking tijdens de (vervroegde) parlementsverkiezingen van 25 januari 2015 massaal voor de links-radicale partij Syriza. De partij beloofde de bezuinigingen terug te draaien, de belastingen te verlagen en uitkeringen te verhogen. Tevens beloofde ze zich hard te maken voor kwijtschelding van een flink deel van de staatsschuld door herstructurering. 

Herstructurering houdt in dat de huidige Griekse staatsobligaties worden vervangen door obligaties met een langere terugbetalingstermijn en een lagere rente. Dat betekent dat de schuldeisers van Griekenland maar een deel van hun leningen terugzien. Ook kan de waarde van de obligaties worden afgewaardeerd. Een herstructurering zou de schuldenlast van de Griekse overheid verkleinen, de overheid zou minder hard hoeven te bezuinigen en dan zou er meer ruimte voor economische ontwikkeling zijn. 

Private schuldeisers gingen in 2012 al akkoord met herstructurering. Het grootste gedeelte van de Griekse staatsschuld is echter in handen van andere eurolanden en instellingen als het IMF, ECB en diverse noodfondsen. Het kwijtschelden van schulden ligt bij hen erg gevoelig; belastinggeld zou dan gebruikt moeten worden om de schulden van een ander land af te lossen. De Griekse minister van Financiën Varoufakis, die begin februari 2015 diverse eurolanden bezocht om gedeeltelijke schuldenkwijtschelding te bespreken, kreeg dan ook nul op het rekest. 

8.

Dreigende Grexit

In februari 2015 werd het hulpprogramma, dat oorspronkelijk tot maart 2015 liep, met vier maanden verlengd. In ruil voor de laatste leningen uit dat programma eisten eurolanden, het IMF en de ECB dat de Grieken concrete hervormingsplannen zouden indienen en uitvoeren. Zo moest de nieuwe Griekse regering werken aan de aanpak van belastingontduiking en corruptie en hervorming van het pensioensysteem. 

De gesprekken over de Griekse hervormingslijst verliepen sinds februari erg stroperig. Griekenland wilde niet aan tornen pensioenen en vroeg om schuldverlichting. De dreiging van een Grieks bankroet en een vertrek van Griekenland uit de eurozone ('Grexit') werd daardoor steeds groter.

Zonder verdere financiële hulp kon Griekenland niet voldoen aan de betalingsverplichtingen, zoals aflossing van de schulden bij de Europese partners en het IMF. De Griekse autoriteiten lieten op donderdag 4 juni 2015 weten dat Griekenland vier betalingen aan het IMF die gepland stonden voor juni in een keer te voldoen. Door deze bundeling moest Griekenland uiterlijk 30 juni 2015 het totaalbedrag van 1,5 miljard euro aan het IMF betalen. Dat lukte niet.

9.

Referendum 5 juli 2015 

Op dinsdag 30 juni 2015 liep het leningenprogramma aan Griekenland af, nadat de onderhandelingen tussen de Griekse premier Tsipras en de overige staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad een aantal dagen eerder stuk liepen. Ook in de eurogroep werd vervolgens geen overeenstemming bereikt. Tsipras kondigde daarop een referendum aan over de voorstellen van de financiers. 

De onderhandelingspartners van Griekenland waren onaangenaam verrast door deze aankondiging. Dit betekende dat Griekenland geen aanspraak meer kon maken op het laatste deel van de steun uit het tweede hulpprogramma omdat er geen overeenstemming werd bereikt voor het aflopen van het steunprogramma.

Het referendum in Griekenland vond plaats op zondag 5 juli. De vraag op het stembiljet luidde: Moet het voorstel dat is voorgelegd door de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank en het Internationaal Monetair Fonds tijdens de eurogroep van 25 juni 2015, dat bestaat uit twee delen die samen hun allesomvattende voorstel vormen, worden geaccepteerd?

Dat voorstel luidde als volgt:

De Griekse regering adviseerde de bevolking 'nee' te stemmen. Een ruime meerderheid van 61 procent van de bevolking volgde dit advies op en stemde 'nee' op het referendum.

10.

Derde steunpakket

Na het 'nee' van de Griekse bevolking werden extra bijeenkomsten van de eurogroep en Eurotop ingelast. Veel Europese leiders zeiden openlijk het vertrouwen in de Griekse regering te hebben verloren. Toch werd tijdens die extra Eurotop op 13 juli 2015 na urenlang overleg een akkoord bereikt over voorwaarden voor een nieuw, derde pakket aan leningen van zo'n 86 miljard euro aan Griekenland. 

Het akkoord leidde tot veel negatieve reacties in Griekenland, vooral onder de nee-stemmers van het referendum en een aantal partijgenoten van premier Tsipras. Tsipras zelf verkondigde dat hij niet in het akkoord geloofde, maar wel de verantwoordelijkheid zou nemen voor de uitvoering ervan. Eurogroepvoorzitter Dijsselbloem was positiever en stelde dat "deze overeenkomst een kans biedt om de Griekse economie weer op de rails te zetten".

De voorwaarden voor verdere onderhandelingen over dit driejarige steunpakket bestaan uit bezuinigings- en hervormingsmaatregelen, zoals de verhoging van btw en de pensioenleeftijd. Ook moet de arbeidsmarkt worden gemoderniseerd en moet het juridische en bancaire systeem worden veranderd om kosten te besparen. Een zeer omstreden punt is de oprichting van een Europees fonds dat staatsbezittingen gaat verkopen en staatsbedrijven gaat exploiteren. Dat moet uiteindelijk 50 miljard euro opleveren. 

Het Griekse parlement stemde op 16 juli in met de doorvoering van een groot deel van de afgesproken bezuinigingsmaatregelen in ruil voor een overbruggingskrediet van 7,16 miljard euro afkomstig uit het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM). Dit noodkrediet was noodzakelijk voor een grote afbetaling aan de ECB en het IMF en om de Griekse bankensector draaiende te houden. Nadat de parlementen in de eurolanden instemden met de noodlening kon Griekenland op 20 juli de betalingsschuld aan het IMF en het ECB aflossen.

Op 23 juli stemde een meerderheid van het Griekse parlement in met de verdere maatregelen die nodig zijn voor verdere onderhandelingen over het financiële steunpakket dat op de top van de eurozone was overeengekomen. Er is weinig tijd voor de onderhandelingen omdat Griekenland op 20 augustus weer een betaling moet doen aan de ECB van circa 5 miljard euro. 

Ook willen de eurolanden dat het IMF deel uitmaakt van een derde steunpakket, maar de baas van het IMF, Christine Lagarde, heeft aangegeven dat een financieel reddingsplan niet levensvatbaar is zonder schuldverlichting. Ondanks eerdere uitspraken over het uitsluiten van enige vorm van schuldenverlichting voor Griekenland door meerdere eurolanden, stelde eurocommissaris Dombrovskis dat het kwijtschelden van schulden toch onderdeel uit zal maken van de onderhandelingen om zo het IMF bij de onderhandelingen te blijven betrekken. 

Op 11 augustus werden de onderhandelingen tussen de Griekse regering en de geldschieters over het driejarig leningenprogramma van circa 86 miljard euro, afkomstig uit het Europees noodfonds ESM, afgerond. De Griekse regering moet 35 maatregelen implementeren voordat het leningsprogramma van kracht wordt. Het gaat onder andere om de verkoop van staatseigendommen (privatisering), verhoging van de belasting op de tonnage van zeeschepen, verlaging van de prijs van generieke geneesmiddelen, geleidelijke afschaffing van de mogelijkheid op vervroegde pensionering, het schrappen van belastingvoordelen voor de eilanden per 2016, implementatie van hervormingen van de productmarkten, deregulering van de energiemarkt.

Op 14 augustus stemde het Griekse parlement in met de voorwaarden voor het derde steunpakket. Later die dag zette de eurogroep het licht op groen voor het nieuwe programma. Een aantal nationale parlementen moeten nog instemmen met het pakket. In 6 eurolanden (Duitsland, Oostenrijk, Finland, Slowakije, Estland en Nederland) hebben de nationale parlementen zich nog gebogen over het besluit. De Duitse Bundestag en de Nederlandse Tweede Kamer gingen op 19 augustus als laatste akkoord. Later die dag bekrachtigden de ministers van financiën van de eurolanden in het board of governors van het ESM dit derde pakket. Hierdoor kreeg Griekenland op 20 augustus zijn eerste tranche van 26 miljard en kon het aan zijn betalingen voldoen.

In vergelijking met voorgaande noodsteun aan Griekenland is het draagvlak in de Tweede Kamer wel afgenomen. CDA en Groenlinks zijn tegen een derde steunpakket, waar eerdere maatregelen nog wel op hun instemming konden rekenen. VVD, PvdA, D66 en de fractie-Klein spraken wel hun steun uit. Binnen de VVD-fractie steunde het lid Taverne als enige een motie van het CDA die het kabinet opriep niet in te stemmen met nieuwe steun. Een andere motie die waarin de Kamer expliciet haar steun uitsprak voor het derde steunpakket werd verworpen, omdat de VVD-fractie zich onthield van stemming. Premier Rutte had de motie eerder ontraden, met als argument dat het kabinet de Kamer niet om steun had gevraagd en de Kamer wordt geacht te hebben ingestemd tenzij zij zich in een motie tegen het pakket zou uitspreken.

Nadat Griekenland op donderdag 20 augustus aan zijn betalingen had voldaan, riep premier Tsipras zijn regering bijeen. Later op die dag meldde de premier in een toespraak dat de regering was gevallen en hij vervroegde verkiezingen had uitgeschreven. Deze moeten plaatsvinden op 20 september.

Economische indicatoren

Indicator

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Begrotingstekort/-overschot overheid

-5,2%

-5,7%

-6,5%

-9,8%

-15,6%

-10,7%

-10,2%

-8,7%

-12,3%

-3,5%

Hoogte staatsschuld als % van bbp

100%

106,1%

107,4%

113,0%

129,7%

148,3%

171,3%

156,9%

175%

177,1%

Gemiddelde werkloosheid

10%

9%

8,4%

7,8%

9,6%

12,7%

17,9%

24,5%

27,5%

26,5%

Bron: Eurostat

11.

Argumenten in de discussie

Hieronder staan een aantal veel gehoorde argumenten, waarbij bijna altijd wel kanttekeningen te maken zijn. Dat maakt een oordeel niet eenvoudig. Europa is wikken en wegen.

Andere eurolanden moeten Griekenland financieel redden

De stabiliteit van de hele eurozone staat onder druk. Zeker omdat een verminderd vertrouwen in de euro ook grotere Europese economieën als Spanje in de problemen brengt. Daarom moeten andere eurolanden Griekenland financieel te hulp komen.

Griekenland moet zijn eigen problemen oplossen

Andere landen moeten Griekenland niet te hulp schieten. Het begrotingstekort van de Grieken is hun eigen probleem. Belastingbetalers uit andere landen hoeven daar niet voor op te draaien. De Grieken zullen dus flink moeten bezuinigen, ook om enige geloofwaardigheid in Europa te behouden.

Griekenland valt niet meer te redden

Het gaat Griekenland nooit lukken de hervormingen en bezuinigingen door te voeren. Het begrotingstekort is simpelweg te groot. De maatregelen uit het bezuinigingsplan zijn zo drastisch, dat de vakbonden in opstand komen.

12.

Meer informatie

Delen

enveloppe

Terug naar boven