In het Verdrag van Lissabon is vastgelegd dat de Europese Unie een eigen diplomatieke dienst krijgt. De officiële naam is de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) die sinds 1 december 2010 actief is. In die dienst gaan ambtenaren van de Europese Commissie, de Raad van Ministers en de lidstaten van de EU werken. De dienst moet ook samenwerken met de ambassades en consulaten van de lidstaten.
Door één dienst op te zetten moet de Europese Unie meer als één geheel gaan optreden, zodat voor 'het buitenland' het Europese standpunt duidelijker wordt. De opzet is dat landen op verzoek consulaire taken kunnen overdragen aan de nieuwe diplomatieke dienst. De nieuwe dienst valt formeel onder de Hoge Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Die functie wordt nu vervuld door de Britse Catherine Ashton.
Op 21 juni 2010 bereikten de Europese Commissie, onderhandelaars van de EU-lidstaten en een delegatie van het Europees Parlement een akkoord over de opzet van de dienst. Dit akkoord is een aangepast voorstel van de ministers van Buitenlandse Zaken van 25 april 2010. Zo krijgt het Europees Parlement politieke invloed op de dienst en medezeggenschap over het budget van de dienst.
Het Europees Parlement heeft in juli 2010 ingestemd met het aangepaste voorstel. Op 26 juli 2010 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken hun formele goedkeuring gegeven aan het aangepaste akkoord. Nadat in oktober 2010 het Europees parlement akkoord ging met het budget van haar dienst, kon Catherine Ashton per 1 december 2010 aan de slag. Uiteindelijk zullen er zo'n 6000 à 8000 mensen bij de EDEO komen te werken, zowel binnen de EU als in meer dan 130 landen buiten de EU.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Delen
De EDEO moet het externe optreden van de EU ondersteunen. Dat externe optreden omvat een aantal beleidsterreinen; het buitenlands en veiligheidsbeleid, handelsbeleid, ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, en samenwerkingsprogramma's variërend van cultuur tot wetenschappelijk onderzoek. Per beleidsterrein is duidelijk omschreven wat de EU wel en niet mag doen.
De dienst zal ook de politiemissies in bijvoorbeeld Afghanistan, Bosnië, Kosovo en Georgië coördineren.
Wat de nieuwe Europese diplomatieke dienst niet zal doen is de ambassades van alle lidstaten vervangen door één Europese. Alleen als de lidstaten dat willen, zullen de ambassades van de EDEO paspoorten uitgeven en andere taken uitoefenen die de ambassades van de lidstaten nu verrichten.
De ambassades in de landen buiten de EU worden het belangrijkste onderdeel van de EDEO. Het is de bedoeling dat de EDEO de 136 delegaties van de Europese Commissie overneemt. In de betreffende landen zal de dienst een ambassade openen. Ook de EU-inlichtingendienst SitCen (Situatiecentrum van de Europese Unie) valt per 1 december onder de EDEO, aangevuld met personeel van het Crisiscentrum van de Europese Commissie.
Het werk wordt op twee manieren ingedeeld: per regio en per thema.
Bij de nieuwe diplomatieke dienst zullen uiteindelijk ongeveer 6000 tot 8000 mensen gaan werken. Een deel daarvan zal vanuit de Europese Commissie instromen, de rest zal door diplomaten van de lidstaten worden ingevuld. Nederland levert vermoedelijk enkele tientallen diplomaten.
Dat ligt eraan waar het over gaat. Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid wordt bepaald door de lidstaten alleen (intergouvernementeel). De Commissie en het Europees Parlement spelen daarin een kleine rol. Voor alle andere beleidsterreinen geldt dat de Commissie en het Europees Parlement wel een grote rol hebben, het EP is zelfs medewetgever (supranationaal). Dit betekent dat de verhoudingen binnen de EDEO, en tussen de EDEO en de lidstaten, per onderwerp kunnen verschillen. Volgens het EP zijn de onderhandelingen daardoor ingewikkeld. De intergouvernementele en de supranationale elementen moeten namelijk in één dienst worden ondergebracht en wel op zo'n manier dat de machtsbalans in de EU hierdoor niet verandert.
Daarnaast speelt de vraag wie de meeste invloed op de EDEO krijgt. Dat gaat enerzijds om de vraag wie de topfuncties bezet. Veel lidstaten vinden dat Frankrijk en/of het Verenigd Koninkrijk te veel posten hebben binnengehaald en nog binnen willen halen. Andere lidstaten willen ook hun deel. De ambtenaren die in de voormalige externe diensten van de Commissie werkten, moeten ook een plek krijgen in het geheel.
Binnen de Europese Commissie houden meerdere eurocommissarissen zich bezig met deelgebieden van het externe beleid. De hoge vertegenwoordiger is behalve baas van de EDEO ook vice-voorzitter van de Commissie. Daarnaast is er een eurocommissaris voor internationale samenwerking en humanitaire hulp, één voor uitbreiding en nabuurschapsbeleid en één voor handel. Die hebben hun eigen afdelingen binnen de Commissie, maar die afdelingen worden nu onderdeel van de EDEO.
Er is afgesproken dat Ashton in het vertegenwoordigen van de EU in het buitenland wordt bijgestaan door de eurocommissarissen op de voor hen relevante terreinen, en dat de minister van buitenlandse zaken van het land dat voorzitter van de EU is, Ashton kan vervangen.
Anderzijds speelde de vraag wie het budget zou vaststellen. Het Europees Parlement heeft met het Verdrag van Lissabon nu ook wat te zeggen gekregen over het budget op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid. In plaats van een ja of nee over het volledige budget voor buitenlands beleid, wil het EP over specifieke onderdelen van die begroting kunnen beslissen - en daarmee gedeelde zeggenschap krijgen over het budget van de EDEO. EDEO wordt een duidelijk afgebakende dienst binnen de EU. Het valt onder het budget van de Europese Commissie maar krijgt daarbinnen een eigen bedrag voor de bedrijfsvoering. Voor militaire missies wordt apart geld gereserveerd. Hiermee heeft het EP gekregen wat het wilde; invloed op het budget.
Eind maart 2010 legde de Hoge Vertegenwoordiger Ashton haar voorstel over de dienst voor aan het Europees Parlement. Het EP had de nodige kritiek op de voorstellen. Het belangrijkste punt was dat het EP niet genoeg zeggenschap zou krijgen over benoemingen en de ambtelijke organisatie van de dienst, en over het budget voor de programma's waar de dienst verantwoordelijk voor is.
Ook veel lidstaten willen er zeker van zijn dat ze genoeg invloed hebben op de dienst en het buitenlands beleid van de EU. Zij willen de beslissingen nemen over een deel van beleidsprogramma's van de diplomatieke dienst, en over de benoemingen. Regeringsleiders, ministers en hoge ambtenaren uit de verschillende lidstaten leggen met regelmaat claims op bepaalde posten en posities binnen de dienst. De dienst krijgt vooral veel verwijten te Frans, te Brits of te Frans én te Brits te zijn. Catherine Ashton is inmiddels druk bezig met het invullen van het management van de dienst. De Fransman Pierre Vimont en de Ier David O'Sullivan zijn benoemd en zullen aan het hoofd van de organisatie staan. In de top van EDEO, bestaande uit 26 personen, zitten twee Nederlanders. Verder levert Nederlanders EU-ambassadeurs in Zuid-Afrika, Libanon en Tunesië.
Ook buiten officiële kringen wordt met belangstelling gekeken naar de EDEO. Het meest bezorgd zijn de organisaties die zich bezighouden met ontwikkelingshulp en - samenwerking. Die zijn bang dat alle aandacht in de nieuwe dienst uit zal gaan naar de grote politieke onderwerpen en de handel.
Terwijl de politieke onderhandelingen nog in volle gang waren, begon de Europese Commissie al wel met de praktische voorbereidingen. Zo is er begonnen met het werven van het personeel voor de dienst. Ook hebben de verschillende eurocommissarissen al werkafspraken gemaakt over wie welk onderdeel voor zijn of haar rekening neemt.
Hoge Vertegenwoordiger Ashton liet op 7 juni 2010 weten na te denken over de eventuele oprichting van een Europese diplomatenopleiding. Hiermee zou zij het hoofd willen bieden aan veelgehoorde kritiek op huidige EU-diplomaten, namelijk dat deze geen 'echte' diplomaten zijn omdat zij niet als zodanig zijn opgeleid.
Het Europees Parlement heeft op 10 juni 2010 een rapport aangenomen over de EDEO waarin het Parlement aangeeft tevreden te zijn met de voortgang die geboekt is na overleg met de Raad, Hoge Vertegenwoordiger Ashton en de Commissie. Op twee zaken die het Parlement belangrijk vindt zijn toezeggingen gedaan: promotie van mensenrechten en een geïntegreerde crisis- en vredesopbouwstructuur waarbij bestaande diensten worden benut.
Op 21 juni bereikten EP, vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie een akkoord. Hiermee zijn de contouren van de dienst zichtbaar geworden. Toch is het nog niet duidelijk welk karakter de nieuwe dienst heeft: is het intergouvernementeel of communautair? Het Parlement pleitte voor de communautaire methode, de dienst moest bij de Commissie worden ondergebracht. Dat is gelukt. Maar bijna de helft van de diplomaten van de dienst komen uit de lidstaten zelf. Het Parlement heeft daarnaast nog zorgen over het ontwikkelingsbeleid. Dat beleid moet onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende Eurocommissaris blijven vallen in samenwerking met de Hoge Vertegenwoordiger die het overkoepelende buitenlands beleid coördineert. Het Parlement hoopt dat over deze punten binnenkort overeenstemming bereikt kan worden aangezien zij van mening is dat de oprichting van de dienst niet vooruit geschoven moet worden.
Op 26 juli 2010 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken hun formele goedkeuring gegeven aan het aangepaste akkoord. Nu kan Catherine Ashton van start met haar dienst, waarbij enkele duizenden ambtenaren komen te werken, verspreid over meer dan honderd landen buiten de EU. De dienst is sinds 1 december 2010 operationeel.
In oktober 2010 is het Europees Parlement akkoord gegaan met het financieel reglement, en daarmee het budget, voor de dienst. Het EP heeft bedongen dat zij volledige controlebevoegdheden heeft. Met het financieel reglement zijn ook een aantal regels omtrent de benoemingen van hoge posten geregeld. Daarnaast zullen delegatiehoofden voortaan volledige medewerkingen moeten verlenen aan het Europees Parlement.
In Nederland gaan geluiden op om heel kleine ambassades onder te brengen bij de nieuwe Europese ambassades. Dit wordt gezien als een goede bezuinigingsmaatregel.
