Inhoudsopgave van deze pagina:
Delen
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) 616.
Bijlage: SEC(2009) 616
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 11.05.2009 SEC(2009) 616
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
Begeleidend document bij het
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake heffingen
voor de beveiliging van de luchtvaart
EFFECTBEOORDELING SAMENVATTING
{COM(2009) 217 definitief}
{SEC(2009) 615}
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
Begeleidend document bij het
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake heffingen
voor de beveiliging van de luchtvaart
EFFECTBEOORDELING SAMENVATTING
{COM(2009) 217 definitief}
{SEC(2009) 615}
Leidend DG: TREN
Andere betrokken diensten: DG JRC
Referentie agendaplanning of werkprogramma: 2009/TREN/020
Samenvatting
De kosten van de beveiliging van de luchtvaart zijn de afgelopen jaren gestegen. In een studie voor de Commissie uit 2002 werd geraamd dat meer dan 90% van deze kosten werden terugverdiend via beveiligingsheffingen (of belastingen) die worden opgelegd aan passagiers, luchtvaartmaatschappijen en expediteurs. In 2007 brachten deze beveiligingsheffingen in de EU naar schatting 1,6 miljard euro op, wat overeenkomt met ongeveer 1% van de gemiddelde ticketprijs.
Probleem
De stijging van de beveiligingskosten is niet ongemerkt voorbijgegaan aan de luchtvaartsector. Elke maatschappij tracht de structuur voor beveiligingsheffingen te beïnvloeden teneinde haar beveiligingskosten tot een minimum te beperken. Alleen de grotere luchtvaartmaatschappijen kunnen hun marktpositie gebruiken om dit doel te bereiken. Uit het verslag blijkt niet of dit risico in alle lidstaten bestaat.
EU-actie gerechtvaardigd
Aangezien de beveiliging van de luchtvaart tot de kernverantwoordelijkheden van de staten behoort, mogen beveiligingsheffingen niet gebaseerd zijn op commerciële beslissingen tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij. De huidige structuren, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen beveiligingsheffingen, spelen vooral in het voordeel van de grote nationale luchtvaartmaatschappijen wanneer deze vluchten exploiteren vanop luchthavens in hun eigen lidstaat. Luchtvaartmaatschappijen uit andere lidstaten profiteren in mindere mate van deze gedifferentieerde beveiligingsheffingen.
Doelstellingen
De eerste belangrijke doelstelling is te garanderen dat bij het opleggen van beveiligingsheffingen
geen ongepast onderscheid wordt gemaakt tussen
luchtvaartmaatschappijen, passagiers of expediteurs in de EU. Ten tweede mogen beveiligingsheffingen geen winst opleveren en niet worden aangewend voor kruissubsidiëring tussen luchtvaartmaatschappijen. De inkomsten uit beveiligingsheffingen mogen dus alleen worden gebruikt om de kosten van de beveiligingsdiensten te betalen.
Opties
In deze effectbeoordeling worden vier opties beoordeeld.
Optie 1: geen EU-actie. Wanneer geen EU-actie wordt ondernomen is het waarschijnlijker dat bij het toepassen van beveiligingsheffingen een onderscheid zal worden gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen en tussen passagiers.
Optie 2 : zelfregulering door de sector, gebaseerd op bepaalde internationale beginselen die al
door de ICAO-lidstaten zijn bekrachtigd, namelijk non-discriminatie, overleg met de luchtvaartmaatschappijen, transparantie van de beveiligingskosten en het feit dat de inkomsten uit beveiligingskosten alleen mogen worden gebruikt om de kosten van de beveiligingsdiensten te dekken
1
.
Optie 3: de ICAO-beginselen van optie 2 in een EU-richtlijn vastleggen en dus juridisch bindend maken, met de mogelijkheid voor luchtvaartmaatschappijen om beroep aan te tekenen tegen de beslissingen van luchthavens. Dit vergroot de transparantie en zal de beveiligingsheffingen met naar schatting 10% doen dalen.
Optie 4: de financiering van de luchthavenbeveiliging volledig overlaten aan de lidstaten, waardoor beveiligingsheffingen niet meer nodig zijn. Deze optie zal echter niet tot efficiëntere luchtvaartbeveiliging leiden omdat de verleners van de beveiligingsdiensten niet worden aangemoedigd om de kosten onder controle te houden. Bovendien zal deze optie waarschijnlijk niet worden aanvaard door de Raad omdat de lidstaten zich er heftig tegen verzetten.
De conclusie van deze effectbeoordeling is dat optie 3 de beste oplossing is voor het vastgestelde probleem. De administratieve rompslomp voor de lidstaten en de kosten voor het bedrijfsleven zijn in het geval van optie 3 verwaarloosbaar omdat deze optie voortbouwt op het bestaande beleid van de lidstaten en op de structuren die zijn opgericht in het kader van de richtlijn inzake luchthavengelden
2
.
Toezicht en evaluatie
De Commissie houdt permanent toezicht op de ontwikkelingen in de sector luchtvaartbeveiliging en zal met name regelmatig nagaan hoeveel luchthavens bijzonderheden over hun beveiligingsheffingen publiceren.
Deel 1: Procedurele kwesties en raadpleging van belanghebbende partijen
1
ICAO's Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, punt 29.
2 Richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PB L 70 van 14.3.2009, blz. 11).
In het voorjaar van 2008 heeft DG TREN een vragenlijst naar de lidstaten en de consumenten- en bedrijfsorganisaties gestuurd, waarin gevraagd werd om informatie over de financiering van de kosten van luchtvaartbeveiliging. Op 17 juli 2008 is bovendien een overlegvergadering georganiseerd met vertegenwoordigers van de lidstaten, het Europees Parlement en de sector. Er werd geen beroep gedaan op externe deskundigheid voor deze effectbeoordeling, maar DG JRC heeft wel een raming opgesteld van het effect van sommige maatregelen. Dit verslag is op 14 januari 2009 besproken met de Raad voor Effectbeoordeling, die op 20 januari en 24 februari 2009 advies heeft uitgebracht. In die adviezen worden de volgende verbeteringen aanbevolen:
de concurrentieverstoringen preciezer vaststellen en motiveren en sterkere argumenten
voor EU-actie aanhalen. De voor- en nadelen van de gekozen optie beter aantonen;
de inhoud van de opties verder uitwerken en de reeks alternatieven uitbreiden.
De effectbeoordeling is herzien op basis van deze aanbevelingen:
doorheen het hele verslag is sterkere nadruk gelegd op het economische argument.
Klachten over discriminerende of buitensporige beveiligingskosten zijn beoordeeld. Door gebrek aan gegevens kon het feit dat sommige lidstaten maatregelen hebben opgelegd die strenger zijn dan die welke krachtens de EU-regelgeving zijn vereist, niet als argument in het voordeel van EU-actie worden gebruikt. In het verslag wordt dan ook niet meer vermeld dat de EU actie moet ondernemen naar aanleiding van dergelijke maatregelen;
de opties zijn gedetailleerder beschreven; waar nodig wordt het geprefereerde
rechtsinstrument expliciet vermeld. De optie van verplichte transparantie zonder de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen beveiligingsheffingen is vervangen door een optie van grotere transparantie via zelfregulering door de sector. Deze nieuwe optie omvat ook het alternatief van niet-bindende Commissierichtsnoeren om de vastgestelde problemen op te lossen.
Deel 2: Probleemomschrijving
Door de stijging van de beveiligingskosten is de aandacht voor deze kosten fors toegenomen en worden de luchtvaartmaatschappijen gestimuleerd om deze kosten tot een minimum te beperken. Indien mogelijk zal een luchtvaartmaatschappij haar marktpositie tegenover een luchthaven uitspelen om de structuur van de beveiligingskosten te wijzigen. Soms is de positie van een luchtvaartmaatschappij zo sterk dat ze erin slaagt voordeel te halen uit de heffingenstructuur. Meestal gebeurt dit door lagere heffingen toe te kennen voor bestemmingen die het grootste gedeelte van het verkeer van die maatschappij vertegenwoordigen.
Vaak is kruissubsidiëring van inkomsten tussen deze categorieën nodig om het verschil in de beveiligingskosten voor verschillende bestemmingen uit te vlakken. In een situatie van weinig of geen staatsbijdragen betekent kruissubsidiëring dat sommige luchtvaartmaatschappijen teveel moeten betalen om de verliezen van andere luchtvaartmaatschappijen te compenseren. Dit betekent dat de beveiligingsheffingen te hoog en discriminerend zijn voor die
maatschappijen. De Commissie is ook tot de bevinding gekomen dat discriminerende en buitensporige beveiligingsheffingen als staatssteun kunnen worden beschouwd
3
.
Deel 3: Doelstellingen
Aangezien beveiliging van de luchtvaart tot de kernverantwoordelijkheden van de staten behoort, mag bij de toepassing van beveiligingsmaatregelen geen onderscheid worden gemaakt tussen burgers. De methoden voor het financieren van deze maatregelen en het vaststellen van beveiligingsheffingen mogen ook niet worden beïnvloed door de commerciële relaties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. De eerste belangrijke doelstelling is te garanderen dat bij het opleggen van beveiligingsheffingen geen ongepast onderscheid wordt gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen, passagiers of expediteurs in de EU. Ten tweede mogen beveiligingsheffingen geen winst opleveren en niet worden aangewend voor kruissubsidiëring tussen luchtvaartmaatschappijen. De inkomsten uit beveiligingsheffingen mogen dus alleen worden gebruikt om de kosten van de beveiligingsdiensten te dekken. Met het oog op de toepassing van deze effectbeoordeling worden beveiligingsheffingen die meer opleveren dan de kosten van de beveiliging als buitensporig beschouwd.
Deel 4: Beleidsopties
In deze effectbeoordeling zijn vier opties beoordeeld.
In optie 1 worden de huidige tendensen geanalyseerd en wordt nagegaan welke gevolgen het niet ondernemen van EU-actie zou hebben.
In optie 2 wordt nagegaan of zelfregulering door de sector de belangen van de consumenten kan garanderen en kan zorgen voor efficiëntere diensten voor de beveiliging van de luchtvaart. Dergelijke zelfregulering kan worden gebaseerd op bepaalde internationale beginselen die al door de ICAO zijn bekrachtigd, namelijk:
non-discriminatie,
overleg met de luchtvaartmaatschappijen,
transparantie van de beveiligingskosten,
inkomsten uit beveiligingsheffingen mogen alleen worden gebruikt om de kosten van
beveiligingsdiensten te dekken.
De luchtvaartmaatschappijen en de luchthavens moeten overleg plegen om na te gaan hoe op efficiëntere wijze aan de beveiligingseisen kan worden voldaan.
Optie 3 is vergelijkbaar met optie 2, maar in dit geval worden de beginselen in een EU-richtlijn vastgelegd en dus juridisch bindend gemaakt. Bovendien wordt in optie 3 een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in elke lidstaat opgericht, bij dewelke luchtvaartmaatschappijen
klacht kunnen indienen tegen beslissingen over beveiligingsheffingen.
3
Steunmaatregelen van de staten -- Duitsland -- Steunmaatregel C 29/08 (ex NN 54/07) -- Duitsland -- Flughafen Frankfurt Hahn & Ryanair -- Uitnodiging om opmerkingen te maken overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, (PB C 12 van 17.1.2009).
In optie 4 wordt voorgesteld dat de lidstaten de luchthavenbeveiliging volledig financieren via een amendement op de kaderverordening inzake luchtvaartbeveiliging
4
. Het doel is alle
beveiligingsheffingen af te schaffen, zodat discriminatie onmogelijk wordt.
Deel 5: Effectbeoordeling
Optie 1. Indien geen EU-actie wordt ondernomen, is het waarschijnlijker dat bij het opleggen van beveiligingsheffingen onderscheid wordt gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen en tussen passagiers omdat de richtlijn inzake luchthavengelden betrekking heeft op andere heffingen. Naar verwachting zullen de in deel 2 geïdentificeerde risico's nog worden verscherpt.
Optie 2. Deze optie is gebaseerd op beginselen die al in 1981 zijn gepubliceerd maar die nog
steeds niet altijd worden gevolgd. Het is dan ook onwaarschijnlijk dat zelfregulering door de sector nu wel zal werken. De effecten van optie 2 zijn dan ook vergelijkbaar met die van optie 1.
Deze optie verhoogt de lasten voor het bedrijfsleven of de lidstaten niet. Het bedrijfsleven hoeft de richtsnoeren niet te ontwikkelen aangezien de ICAO-aanbevelingen al gedetailleerd genoeg zijn.
Optie 3. Dit vergroot de doeltreffendheid van de raadplegings- en transparantieverplichting en zal de totale kosten van de luchtvaartbeveiliging met naar schatting 10% doen dalen.
Als de beveiligingskosten transparant zijn, kunnen luchtvaartmaatschappijen de kostencomponenten die de basis vormen voor de vaststelling van het niveau van de beveiligingsheffingen, onderzoeken en nagaan of de beveiligingsheffingen leiden tot discriminatie tussen de gebruikers. De luchtvaartmaatschappijen kunnen dan hun mening geven over de wijze waarop de inkomsten uit beveiligingsheffingen worden gebruikt. Door de beveiligingsmaatregelen en de bijbehorende kosten te bespreken, kunnen kostenefficiëntere oplossingen worden gevonden. Transparantie zal de luchtvaartmaatschappijen ook in staat stellen na te gaan of andere kosten dan die voor beveiliging van de luchtvaart zijn inbegrepen in de kostenbasis voor de berekening van de beveiligingsheffingen. De besprekingen maken het
ook mogelijk rekening te houden met de verkeersramingen van de luchtvaartmaatschappijen; het beheer van beveiligingsmaatregelen is namelijk in grote mate afhankelijk van het aantal passagiers en hun bestemming.
Naar verwachting zal de verplichte transparantie van de beveiligingskosten de beveiligingsheffingen met gemiddeld meer dan tien procent doen dalen. Door de concurrentiedruk op de markt zal deze daling worden doorgerekend aan de passagiers en uiteindelijk leiden tot lagere luchtvaarttarieven voor de passagiers. Aangezien beveiligingskosten 1% van de tarieven vertegenwoordigen, mag worden verwacht dat de tarieven met 10% van 1% - dus in totaal met 0,1% - zullen dalen. Deze daling van de gemiddelde luchtvaarttarieven zal de vraag naar luchtvervoer doen toenemen. Uit de ramingen in de kwantitatieve analyse blijkt dat vooral de vraag naar kortere vluchten (500-1000 km) en naar niet-zakelijke vluchten zal toenemen. Het is dan ook waarschijnlijk dat regionale en kleinere luchthavens, die deze kortere routes bedienen, sterker zullen
4
Verordening (EG) nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2320/2002, (PB L 97 van 9.4.2008, blz. 72).
profiteren van deze toename van de vraag dan grotere luchthavens. Ook de luchtvaartmaatschappijen die op deze regionale luchthavens actief zijn, vooral lagekostenmaatschappijen en regionale maatschappijen, zullen gemiddeld sterker profiteren dan andere luchtvaartmaatschappijen. Verwacht wordt dat het effect van deze maatregel tamelijk evenwichtig gespreid zal zijn over de 27 EU-lidstaten. Zoals gezegd zullen lagekostenmaatschappijen en regionale maatschappijen meer baat hebben bij deze maatregel dan grotere luchtvaartmaatschappijen.
De administratieve lasten voor de lidstaten nemen toe ten gevolge van de oprichting van een nationale toezichthoudende autoriteit. De lidstaten zijn echter al verplicht een dergelijke autoriteit op te richten krachtens de richtlijn inzake luchthavengelden. De extra taak van het beoordelen van klachten over beveiligingsheffingen zal waarschijnlijk geen grote gevolgen hebben en kan in geen geval meer dan één voltijds personeelslid per lidstaat vergen.
Op luchthavens waarop de richtlijn inzake luchthavengelden niet van toepassing is, moet worden voorzien in overleg. De kosten van één jaarlijkse vergadering tussen luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en verleners van beveiligingsdiensten zijn echter zeer laag en kunnen niet worden vastgesteld. Als de kleinere luchthavens, worden vrijgesteld van deze optie, zullen de passagiers die gebruik maken van deze luchthavens niet profiteren van de verwachte kostendaling, te meer daar deze daling op kleinere en regionale luchthavens waarschijnlijk proportioneel groter zal zijn dan op grotere luchthavens. De lagekostenmaatschappijen en regionale maatschappijen die actief zijn op deze kleinere luchthavens zouden evenmin profiteren van de kostendaling.
Optie 4. Deze optie biedt een efficiënte oplossing voor discriminerende en buitensporige beveiligingsheffingen. Als de lidstaten worden verplicht alle beveiligingskosten op zich te nemen, zijn beveiligingsheffingen niet meer nodig. Deze optie zal echter niet tot efficiëntere luchtvaartbeveiliging leiden omdat de verleners van de beveiligingsdiensten niet worden aangemoedigd om de kosten onder controle te houden.
Het bedrag waarmee de kosten voor de lidstaten zouden stijgen, is dat van de inkomsten uit de beveiligingsheffingen, namelijk ongeveer 1,6 miljard euro per jaar. De lidstaten zouden andere inkomstenbronnen moeten aanspreken om deze kostenstijging te financieren. Bovendien zouden de administratieve lasten voor de lidstaten toenemen omdat ze de betaling van de beveiligingskosten moeten beheren. Naar alle verwachting zal deze toename echter zeer klein zijn.
Een daling van de beveiligingsheffingen doet het gemiddelde luchtvaarttarief dalen, waardoor de vraag naar luchtverkeer wordt gestimuleerd. In de onderstaande tabel wordt dit effect in cijfers uitgedrukt. Zoals in optie 3 zullen lagekostenmaatschappijen en regionale maatschappijen die actief zijn op regionale en kleinere luchthavens waarschijnlijk sterker profiteren
van deze toename van de vraag dan grotere luchthavens en luchtvaartmaatschappijen.
Optie 4 zal daarom geen effect hebben op de concurrentie tussen luchthavens of luchtvaartmaatschappijen.
Deel 6: Vergelijking van de opties
Met opties 1 en 2 worden de doelstellingen niet bereikt, terwijl opties 3 en 4 een efficiënte oplossing
vormen voor het probleem van discriminerende en buitensporige
beveiligingsheffingen. Optie 4 zal echter niet tot efficiëntere luchtvaartbeveiliging leiden omdat de verleners van de beveiligingsdiensten niet worden aangemoedigd om de kosten onder controle te houden.
De extra administratieve lasten van optie 3 zijn verwaarloosbaar omdat de lidstaten gebruik kunnen maken van de autoriteit die al is opgericht krachtens de richtlijn inzake luchthavengelden.
In totaal is optie 3 dan ook de meest efficiënte oplossing.
Door voor een richtlijn te kiezen in plaats van een verordening kunnen de lidstaten bij de omzetting van deze beginselen rekening houden met hun juridische en administratieve systemen en kunnen ze de administratieve lasten tot een minimum beperken.
In de volgende tabel wordt het effect van de verschillende opties in cijfers uitgedrukt.
Opties 1 2 3 4 Geen EU- Zelfregulering Verplichte Volledige actie transparantie, financiering kostengerelateerdheid door de
en beroepsmogelijkheid lidstaten
Effect op het luchtverkeer 0 0 Toename van het verkeer Toename met 0,6 miljoen van het
passagiers per jaar verkeer met 6 miljoen
passagiers
per jaar
Externe kosten 0 0 1 miljoen euro 10 miljoen euro
Financiële gevolgen 0 0 0 Stijging van voor de kosten
de lidstaten met 1,6 miljard euro
Administratieve lasten voor de lidstaten 0 0 Verwaarloosbaar Negatief negatief effect effect
Financiële gevolgen 0 0 Naar verwachting zullen de passagiers 80 miljoen Daling van voor de kosten
de sector en de passagiers euro besparen en zullen met 1,6 de inkomsten van de miljard euro luchtvaartmaatschappijen
met 60 miljoen euro
stijgen
Opties 1 2 3 4 Geen EU- Zelfregulering Verplichte Volledige actie transparantie, financiering kostengerelateerdheid door de
en beroepsmogelijkheid lidstaten
Extra lasten 0 Verwaarloosbaar Verwaarloosbaar 0 voor het negatief effect negatief effect op bedrijfsleven op luchthavens luchthavens met minder met minder dan dan vijf miljoen
vijf miljoen passagiers per jaar passagiers per
jaar
Deel 7: Toezicht en evaluatie
De Commissie houdt permanent toezicht op de ontwikkelingen in de sector luchtvaartbeveiliging en zal de gevolgen van de voorgestelde wetgeving regelmatig opnieuw beoordelen. Zij zal daarbij met name aandacht besteden aan marktontwikkelingen met betrekking tot:
het effect op consumenten en op de luchtvaartsector;
·
de mate van transparantie van de beveiligingskosten;
·
de totale kosten van de luchtvaartbeveiliging in Europa.
·
Aan de hand van de volgende kernvragen wordt nagegaan of vooruitgang wordt geboekt bij de verwezenlijking van de in dit beleidsinitiatief vastgestelde doelstellingen:
(1) hoeveel luchthavens publiceren hun beveiligingsheffingen? (2) daalt het niveau van de beveiligingsheffingen in Europa? De conclusies van deze effectbeoordeling zijn gebaseerd op de huidige marktsituatie.
- 11 mei '09COM(2009)217 - Heffingen voor de beveiliging van de luchtvaart
- 24 jan '07COM(2006)820 - Luchthavengelden
- 22 sep '05COM(2005)429 - Gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart
- 10 okt '01COM(2001)575 - Instelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de veiligheid in de burgerluchtvaart
