Inhoudsopgave van deze pagina:
Delen
Samenvatting van de effectbeoordeling
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2008) 275.
Bijlage: SEC(2008) 275
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 3.3.2008 SEC(2008) 275
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
Begeleidend document bij de
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING
{COM(2008) 124 definitief}
{SEC(2008) 276}
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING
van het voorstel tot modernisering en vereenvoudiging van de wetgeving inzake het in de
handel brengen en het gebruik van diervoeders
-
1.P ROCEDURE EN RAADPLEGING VAN DE BETROKKEN PARTIJEN
Als eerste fase van de herziening van de diervoederwetgeving heeft de Commissie in 2003 een studie laten uitvoeren. Met het oog op interactieve beleidsvorming volgde in 2005 een raadpleging op internet. Om informatie te verzamelen over administratieve lasten en andere effecten, werd in februari 2007 een vragenlijst gestuurd naar de belanghebbenden en de lidstaten.
Tegelijk werden deskundigen ondervraagd om de informatie over met name de financiële effecten aan te vullen. Bovendien vonden er doorlopend panelgesprekken plaats met de lidstaten, de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en de stakeholders. Tussen de verschillende diensten van de Commissie werd een stuurgroep opgericht om de effectbeoordeling te coördineren. De Raad voor effectbeoordeling van de Commissie heeft het ontwerpverslag over de effectbeoordeling onderzocht op zijn vergadering van 13 juni 2007. Er werd rekening gehouden met de aanbevelingen, waardoor het verslag verder is verbeterd.
-
2.P ROBLEEMSTELLING 2.1. De diervoedersector in de EU
In 2005 waren er 5 miljoen veehouders. Hun dieren waren in totaal 129 miljard euro waard. Met 47% van de waarde van de dierlijke producten in de EU is diervoeder
1
de
voornaamste kostenfactor. Aangekochte mengvoeders vertegenwoordigen 37 miljard euro. De Europese diervoederindustrie (exclusief voeder voor gezelschapsdieren) zorgt voor ongeveer 100 000 rechtstreekse arbeidsplaatsen in ongeveer 4 000 bedrijven.
Dankzij technologische vooruitgang, beter bedrijfsbeheer en innovatie is de voederconversie gestaag verbeterd. Zo was er in 1968 3,1 kg voeder nodig om 1 kg eieren te produceren; in 2001 was dat nog maar 1,9 kg. Bovenop dit economische voordeel is ook de uitstoot (aan koolstofdioxide, nitraten en ammoniak) per productie-eenheid gedaald.
Ongeveer 62 miljoen huishoudens in de EU hebben huisdieren (waarvan 60 miljoen katten en 59 miljoen honden). Op de EU-markt voor voeder voor gezelschapsdieren zijn ongeveer 450 bedrijven actief, die jaarlijks ongeveer 6 miljoen ton voeder met een waarde van ongeveer 9 miljard euro produceren. De rechtstreekse
1 Diervoeder kan worden onderverdeeld in voedermiddelen, toevoegingsmiddelen, mengvoeders en voeders met medicinale werking.
werkgelegenheid wordt op 21 000 banen geschat, de onrechtstreekse op 30 000 banen.
2.2. Problemen
Momenteel wordt het verkeer van voedermiddelen en mengvoeders geregeld door vijf oude richtlijnen van de Raad en ongeveer vijftig wijzigings- of uitvoeringsbesluiten. Dit heeft geleid tot een sterk versnipperde wetgeving met veel kruisverwijzingen. Daardoor is de wetgeving moeilijk te begrijpen en moeilijk op uniforme wijze toe te passen. Voorts komt slechts 2,6% van de in de EU geproduceerde mengvoeders in het intracommunautaire handelsverkeer terecht, wat op handelsbelemmeringen wijst.
Lijsten van voedermiddelen
Het is belangrijk dat voedermiddelen waarmee mengvoeders worden geproduceerd of die rechtstreeks aan dieren worden vervoederd, een ondubbelzinnige benaming hebben en duidelijk worden beschreven. De specifieke kenmerken van voedermiddelen zijn essentieel voor de doeltreffendheid van het eindproduct. Hoewel voor veel voedermiddelen een dergelijke benaming en beschrijving bestaat, zijn de lijsten lang niet volledig. Zorgpunten zijn vooral de vele nieuwe voedermiddelen, zoals nevenproducten van de productie van levensmiddelen of biobrandstoffen. Doordat granen als grondstof steeds meer onderhevig zijn aan concurrentie tussen levensmiddelen-, voeder- en brandstofproducenten, blijft het aanbod aan nevenproducten voor verwerking in diervoeder toenemen. Door een gebrek aan productinformatie worden deze grondstoffen soms niet optimaal benut.
Vergunningsprocedures voor diervoeders
Met de inwerkingtreding van de verordening inzake toevoegingsmiddelen zijn er wijzigingen aangebracht in de lijst van stoffen die onder de categorie bio-eiwitten (eiwitrijke producten die volgens bepaalde technische processen worden vervaardigd) vallen. Nu deze wijziging is doorgevoerd, wordt gevreesd dat vergunningsprocedure voor de overige bio-eiwitten te duur is en niet in verhouding staat tot de eventuele veiligheidsproblemen. Voorts wordt als probleem beschouwd dat de huidige wetgeving geen vergunning vereist voor nieuwe voedermiddelen (bv. exotische planten). Hoewel er geen aanwijzingen zijn dat deze producten veiligheidsrisico's inhouden, worden zij vaak zonder duidelijke productidentificatie in de handel gebracht.
Etikettering van mengvoeders voor voedselproducerende dieren
De huidige wetgeving bepaalt dat voedermiddelen die in mengvoeders voor andere dieren dan gezelschapsdieren worden gebruikt, in afnemende volgorde en met het gewichtspercentage moeten worden vermeld, met een tolerantie van +/- 15%. Bedrijven beschouwen het specifieke recept van een mengvoeder echter vooral als intellectuele eigendom. Als zij het moeten bekendmaken, kan de concurrentie gemakkelijk profiteren van hun investering in ontwikkeling van het product. Velen vinden dan ook dat deze open vermelding investeringen in onderzoek naar en de ontwikkeling van nieuwe diervoeders ontmoedigt. De etikettering van
toevoegingsmiddelen in mengvoeders is achterhaald en wordt geregeld door een artikel van een ingetrokken richtlijn; de wetgeving moet dus worden gestroomlijnd.
Etikettering van voeder voor gezelschapsdieren
Er gaan stemmen op dat de huidige wetgeving inzake de etikettering van voeder voor gezelschapsdieren niet voldoende beantwoordt aan de behoefte van de consument aan informatie over de specifieke bestanddelen van het eindproduct. Door een verwarrend of in het slechtste geval misleidend etiket kan het gebeuren dat de consument niet goed weet wat hij precies aan zijn gezelschapsdier te eten geeft.
-
3.D OELSTELLINGEN Het project maakt deel uit van het doorlopende vereenvoudigingsprogramma van de Commissie. De algemene doelstellingen zijn:
· voor rechtszekerheid en een geharmoniseerde toepassing zorgen; · een soepel functioneren van de interne markt bevorderen;
· de technische voorschriften vereenvoudigen en onnodige administratieve lasten elimineren; · het concurrentievermogen van de diervoeder- en landbouwsector versterken; en
· gebruikers van diervoeders door een moderne etikettering in staat stellen een weloverwogen keuze te maken zonder te worden misleid. De operationele doelstellingen zijn:
· wat voedermiddelen betreft: een goede werking van de interne markt dankzij duidelijke benamingen en deugdelijke informatie voor de gebruiker;
· wat de vergunningsprocedures betreft: procedures die in verhouding staan tot de risico's en die ervoor zorgen dat nieuwe voedermiddelen adequaat gespecificeerd worden;
· wat de etikettering van mengvoeders voor landbouwhuisdieren betreft: innovatie en concurrentievermogen bevorderen door minder onnodige etiketteringsvoorschriften en een verdere actualisering van de etikettering van toevoegingsmiddelen; · wat de etikettering van voeder voor gezelschapsdieren betreft: de etiketten betrouwbaarder maken en de bepalingen moderniseren. 4. B EOORDELING VAN DE VOORNAAMSTE BELEIDSKWESTIES Het is duidelijk dat een nieuwe, alomvattende verordening in de gehele diervoedersector in de EU voor consistentie en duidelijkheid zou zorgen.
4.1. Lijsten van voedermiddelen
Optie 1: Schrapping van de niet-exclusieve lijst van voedermiddelen Optie 2: Geen wijziging van de huidige situatie
Optie 3: Uitbreiding van de huidige niet-exclusieve lijst van voedermiddelen
Optie 4: Een door de belanghebbenden opgestelde EU-lijst van voedermiddelen (gedragscode)
2
Bij alle opties lijkt het effect op de voeder- en voedselveiligheid neutraal te zijn. De
lijst van voedermiddelen, waarin de benaming, de beschrijving en de op het etiket te vermelden analytische bestanddelen zijn opgenomen, wordt eerder beschouwd als hulpmiddel voor de productidentificatie
dan als hulpmiddel voor de
voederveiligheid. Wat de rechten van de gebruikers betreft, zou het schrappen van de lijst tot een slechtere productidentificatie leiden, terwijl een uitbreiding van de lijst de gebruikers betere informatie zou bieden. Een uitbreiding van de lijst zou zorgen voor meer volledigheid en gedetailleerdheid, wat de gebruikers van voedermiddelen zou helpen hun productieproces te optimaliseren. De gedragscode zou leiden tot een betere specificatie van en betere informatie over de voedermiddelen.
Doordat grondstoffen onderhevig zijn aan sterkere concurrentie tussen levensmiddelen-,
voeder- en brandstofproducenten, worden steeds meer
nevenproducten van de levensmiddelen- en biobrandstoffenindustrie gebruikt in diervoeder. Aangezien deze nevenproducten vaak niet duidelijk beschreven zijn, zouden de opties 3 en 4 de marktinformatie ten goede komen. Ervan uitgaande dat dit gebrek aan informatie beter door de bedrijven onderling kan worden verholpen dan door de wetgever, lijkt optie 4 betere resultaten te zullen opleveren dan optie 3. De vervolledigde lijst zou het mkb ten goede komen doordat het vrij zou kunnen beschikken over betere productinformatie over voedermiddelen.
Als de huidige lijst werd geschrapt, zou dat de administratieve last verlichten. Een uitbreiding van de lijst door de wetgever zou de administratieve last aanzienlijk vergroten. Ook optie 4 zou aanzienlijke kosten met zich brengen, maar wel veel minder.
Conclusie: uit de beoordeling blijkt dat het de voorkeur verdient via coregulering een volledige lijst van voedermiddelen te laten vaststellen, omdat de meerwaarde vooral kwalitatieve elementen van de handel in diervoeder betreft.
3
4.2. Vergunningsprocedures voor diervoeders Optie 1-1: Bio-eiwitten afschaffing van de vergunningsprocedure voor het in de handel brengen
Optie 1-2: Bio-eiwitten geen wijziging van de huidige situatie
Optie 1-3: Bio-eiwitten lichtere vergunningsprocedure
2 Een eventueel effect op de werkgelegenheid, de rechten van de gebruikers, het milieu en het mkb wordt slechts vermeld als dat werd vastgesteld.
3 Voor het grootste deel van de invoer van perskoeken, schroot en maisproducten, die in toenemende mate uit ggo's worden vervaardigd, moet een vergunning worden verleend overeenkomstig specifieke EU-wetgeving, die hier niet aan de orde is.
Optie 2-1: Nieuwe voedermiddelen geen wijziging van de huidige situatie
Optie 2-2: Nieuwe voedermiddelen instelling van een vergunningsprocedure voor het in de handel brengen
De opties 1-2 en 2-2, waarbij een vergunning voor het in de handel brengen van bioeiwitten en nieuwe voedermiddelen zou worden vereist, zouden qua voeder- en voedselveiligheid iets betere resultaten opleveren. Optie 1-3 scoort beter dan optie 1-1 omdat ondanks een lichtere procedure toch met veiligheidsaspecten rekening zou worden gehouden.
Wat de rechten van de gebruikers en de markttransparantie betreft, lijken de opties 1-2 en 2-2 (lichtere optie 1-3) iets betere resultaten op te leveren omdat een risicobeoordeling vereist is.
Gezien het positieve economische effect van de opties 1-1 en 1-2 lijken deze een gunstig effect op de werkgelegenheid te zullen hebben. Wat de handel met derde landen betreft, zouden de opties 1-1 en 2-1, gezien de eventuele verschillen tussen vergunningen binnen en buiten de EU, invoer vergemakkelijken. Voor het concurrentievermogen van zowel de verkopers als de potentiële kopers van deze producten zouden de opties 1-1 en 2-1 zeer positief en optie 1-3 licht positief uitvallen. De opties 1-1 en 2-1 hebben niet alleen een gunstig effect op het concurrentievermogen, maar kunnen ook middelen helpen vrijmaken voor onderzoek en ontwikkeling op het gebied van nieuwe voedermiddelen. Het mkb heeft meestal onvoldoende middelen om vergunningsaanvragen in te dienen en te begeleiden. Dankzij de opties 1-1 en 2-1 zou het mkb dus zijn activiteitengebied kunnen uitbreiden.
Wat het effect op de administratieve lasten betreft, moet worden nagegaan hoeveel werk het producerende bedrijf, de instantie die de risicobeoordeling verricht (EFSA) en de bevoegde autoriteiten moeten besteden aan het begeleiden van de vergunningsprocedure en aan marktcontroles. De opties 1-2 (lichtere optie 1-3) en 2-2 brengen op elk van deze gebieden aanzienlijke kosten met zich.
Conclusie: een vergunning voor het in de handel brengen biedt onvoldoende meerwaarde qua voedselveiligheid om een dergelijke procedure verplicht te stellen voor
bio-eiwitten of nieuwe voedermiddelen. Bio-eiwitten en nieuwe voedermiddelen zouden dus worden beschouwd als gewone voedermiddelen die onder de verantwoordelijkheid van het diervoederbedrijf en onder toezicht van de bevoegde autoriteiten in de handel worden gebracht.
4.3. Etikettering van mengvoeders voor voedselproducerende dieren Optie 1-1: Voedermiddelen geen wijziging van de huidige situatie
Optie 1-2: Voedermiddelen vermelding in afnemende volgorde naar gewicht
Optie 2-1: Toevoegingsmiddelen geen wijziging van de huidige situatie
Optie 2-2: Toevoegingsmiddelen verplichte vermelding van de naam
De vermelding van het percentage van de voedermiddelen (optie 1-1) is ingevoerd met het oog op de volksgezondheid en de voederveiligheid. Uit het later ontwikkelde kader ter uitvoering van de algemene levensmiddelenwetgeving blijkt echter dat de vermelding van het percentage weinig meerwaarde biedt voor de voederveiligheid.
Gelet op het basisbeginsel dat alle toevoegingsmiddelen in diervoeder een vergunning moeten hebben en veilig moeten zijn, en aangezien zowel de fabrikant als de partij traceerbaar zijn door een identificatiesysteem, wordt verondersteld dat optie 2-2 geen negatief effect van betekenis zou hebben.
Door het gunstige economische effect zouden de opties 1-2 en 2-1 op middellange termijn meer banen in de voederindustrie kunnen opleveren.
Optie 1-1 (lichtere optie 2-2) wordt zeer negatief geacht voor het concurrentievermogen van de voederindustrie in de EU, dat ook het concurrentievermogen van de veehouders in de EU zou kunnen beïnvloeden. Wat de markttransparantie betreft, lijkt er weinig verschil te zijn tussen een verplichte vermelding van het percentage met een grote marge enerzijds en een vermelding in afnemende volgorde anderzijds. Dat alle toevoegingsmiddelen op het etiket moeten worden vermeld, wordt positief geacht voor de transparantie voor de afnemers; sommigen vonden echter dat de etiketten "overladen" zouden worden.
Buiten de EU is er voor zover bekend geen soortgelijk systeem van verplichte vermelding van het percentage van toepassing. Als van dit systeem werd afgezien, zou dat de handel met derde landen kunnen vergemakkelijken.
Het effect van optie 1-2 wordt op onderzoek en ontwikkeling wordt zeer positief geacht. Dit zou innovatie en investeringen in de voederindustrie bevorderen. Wat optie 1-1 en de verplichte vermelding van alle toevoegingsmiddelen in mengvoeders (optie 2-2) betreft, wordt een negatief effect op de bescherming van knowhow verwacht. Voor mkb-bedrijven die met succes gespecialiseerde voeders verkopen waarvoor zij zwaar in productontwikkeling hebben geïnvesteerd, zouden nadeel kunnen ondervinden van de opties 1-1 en 2-2.
Gezien de stand van de verpakkingstechnieken lijken de opties 1-1 en 2-2 van minder belang voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Voor de lidstaten zou optie 1-1 (lichtere optie 2-2) echter aanzienlijke administratieve lasten met zich brengen omdat de analytische controle van de op het etiket vermelde waarden moeilijk is.
Conclusie: de resultaten van de effectbeoordeling pleiten voor het afschaffen van de verplichte vermelding van het gewichtspercentage van voedermiddelen in mengvoeders. Dit kan enerzijds worden gekoppeld aan de mogelijkheid om het percentage op vrijwillige basis te vermelden, en anderzijds aan de bepaling dat de afnemer op verzoek meer informatie kan verkrijgen.
In het algemeen zouden alleen "gevoelige" toevoegingsmiddelen verplicht op het etiket moeten worden vermeld. De overige toevoegingsmiddelen kunnen op vrijwillige basis worden vermeld, eventueel volgens een door de belanghebbenden ontwikkelde en volgens de comitéprocedure vastgestelde gedragscode.
4.4. Etikettering van voeder voor gezelschapsdieren
Optie 1: Geen wijziging van de huidige situatie en actualisering van de etikettering van toevoegingsmiddelen
Optie 2: Vermelding van alle voedermiddelen in afnemende volgorde van gewicht en van de benaming van alle toevoegingsmiddelen
Optie 3: Verstrekking van extra informatie volgens gedragscodes
Bij alle opties wordt het effect op de voeder- en voedselveiligheid neutraal geacht. Ten eerste komen gezelschapsdieren niet in de voedingsketen terecht. Ten tweede zorgt de herziene levensmiddelenwetgeving voor de veiligheid van de productie en de handel.
Het effect van deze opties op de rechten van de gebruikers is ambivalent. Enerzijds zorgt optie 2 in ieder geval voor meer markttransparantie en betere productinformatie, wat op het eerste gezicht positief lijkt. Anderzijds wil de gemiddelde koper van diervoeder voor gezelschapsdieren een eenvoudig en begrijpelijk etiket. Als met dat laatste rekening wordt gehouden, lijkt optie 3 een positief effect op de rechten van de gebruikers te hebben.
Bij de raadpleging werd erop gewezen dat optie 2 een negatief effect op het concurrentievermogen, de bescherming van knowhow en de administratieve kosten zou hebben, en daardoor ook nadelig zou uitvallen voor de werkgelegenheid. Optie 2 is rechtstreeks van invloed op het milieu doordat meer bijproducten met een onappetijtelijke benaming niet meer in voeder voor gezelschapsdieren zouden kunnen worden verwerkt, maar verwijderd zouden moeten worden. Optie 2 betekent ook minder flexibiliteit bij het inkopen van grondstoffen, met vervoer over langere afstanden en dus een negatief milieueffect tot gevolg.
Optie 2 zou een negatief effect hebben op onderzoek en ontwikkeling en op het concurrentievermogen van de voederbedrijven in de EU doordat zij hun recepten zouden moeten bekendmaken en extra kosten zouden moeten maken. Dat geldt met name voor de vele merkloze producten die speciaal voor de detailhandel worden vervaardigd. Optie 3 zou de bedrijven meer vrijheid gunnen, wat bevorderlijk zou zijn voor het concurrentievermogen. Wat het effect op het intra- en extracommunautaire handelsverkeer betreft, zou optie 2 in de eerste plaats de traditionele handelsstromen ernstig kunnen verstoren. Dit zou ernstige gevolgen kunnen hebben voor derde landen.
Optie 2 zou met name gevolgen hebben voor mkb-bedrijven die tegen de "beste marktprijzen" kopen. In vergelijking met grote multinationale bedrijven kunnen zij immers minder vlot op andere bronnen van grondstoffen overschakelen. Optie 3 zou het mkb ten goede komen omdat het profijt zou trekken van de gedragscode zonder daarvoor over een eigen afdeling te moeten beschikken.
Het effect van optie 2 op het bedrijfsleven wordt zeer negatief geacht, voornamelijk door de extra kosten voor het inkopen van grondstoffen, opslagfaciliteiten en personeel. Wat de administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten betreft, lijken het positieve en het negatieve effect van optie 2 elkaar in evenwicht te houden. Aangezien het bedrijfsleven reeds op eigen initiatief aan een gedragscode is begonnen te werken, lijkt optie 3 weinig extra kosten met zich te brengen.
Conclusie: de resultaten van de effectbeoordeling pleiten ervoor de huidige situatie in een geactualiseerde vorm te behouden wat de categorieën grondstoffen en de voorschriften voor toevoegingsmiddelen betreft. Het is vooral van belang dat de informatie adequaat is voor de gemiddelde eigenaar van een gezelschapsdier. De belanghebbenden moeten een gedragscode voor de etikettering van voeder voor
gezelschapsdieren ontwikkelen, die volgens de comitéprocedure moet worden vastgesteld.
-
5.M ONITORING EN EVALUATIE
Voor de monitoring en evaluatie worden de volgende indicatoren voorgesteld: aantal in de lijst vermelde voedermiddelen en analytische eigenschappen daarvan, risico's voor de volksgezondheid, gedetailleerdheid van de gedragscode voor de etikettering van voeder voor gezelschapsdieren, en tevredenheid van de gebruikers van diervoeder.
