Speciaal verslag nr. 8/2007 over de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde - Hoofdinhoud

Inhoudsopgave van deze pagina:

Delen

1. Tekst
2. Originele weergave

3. Meer informatie

(w.g.) Hubert WEBER

Bijlage:

Speciaal verslag nr. 8/2007 over de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde

5188/08

EURÓPAI SZÁMVEVSZÉK

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO IL-QORTI EWROPEA TA' L-AWDITURI EVROPSKÝ ÚCETNÍ DVR EUROPESE REKENKAMER

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPEJSKI TRYBUNAL OBRACHUNKOWY EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

EUROOPA KONTROLLIKODA CURTEA DE CONTURI EUROPEAN O EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

EUROPEAN COURT OF AUDITORS CORTE DEI CONTI EUROPEA EVROPSKO RACUNSKO SODISCE

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE EIROPAS REVZIJAS PALTA EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA EUROPOS AUDITO RMAI EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

Speciaal verslag nr. 8/2007

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)

over

de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde

waarde

vergezeld van de antwoorden van de Commissie

3 INHOUD

Paragraaf

Gebruikte termen

Samenvatting I - VII Inleiding 1 - 11

Achtergrond van de controle 1 - 11

Aanpak en reikwijdte van de controle 12 - 17 Opmerkingen 18 - 93

Uitwisseling van inlichtingen op verzoek tussen lidstaten 18 - 49 Intensiteit van de samenwerking 19 - 23

Termijn waarbinnen wordt geantwoord 24 - 42 Kwaliteit van de antwoorden 43 - 49

Uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf 50 - 56

Systeem voor de uitwisseling van BTW-informatie (VIES) 57 - 70 Tijdige verstrekking van gegevens 60 - 61

Toegang tot en nauwkeurigheid van de gegevens 62 - 65 Verificatie van BTW-nummers door handelaren 66 - 68

Verbeteringen in de functionaliteit van VIES (VIES II) 69 - 70 Instrumenten ter bevordering van een multilaterale controle-aanpak

71 - 77

Aanwezigheid van belastingambtenaren in andere lidstaten

71 - 72

Gelijktijdige en multilaterale controles 73 - 77 Bevordering en evaluatie van de administratieve samenwerking door de Commissie

78 - 83

Andere belemmeringen voor een doeltreffende samenwerking

84 - 93

4

Geen gemeenschappelijke regels voor de intrekking van BTW-identificatienummers

85 - 87

Moeilijkheden met grensoverschrijdende vervolging 88 - 91 Onvoldoende kwantificering en analyse van de BTW-fraude

92 - 93

Conclusies en aanbevelingen 94 - 112 Conclusies 94 - 103 Aanbevelingen 104 - 112

Antwoorden van de Commissie

• - 

  5 -

GEBRUIKTE TERMEN

Administratieve samenwerking - Uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten waarbij

de belastingautoriteiten elkaar bijstaan en met de Commissie samenwerken

1

overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 teneinde een juiste BTW-toepassing te waarborgen op leveringen van goederen,

dienstverrichtingen, intracommunautaire verwerving van goederen en invoer van

goederen. Uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten omvat in de regel alle

informatie die ertoe kan bijdragen dat de BTW juist wordt vastgesteld, met inbegrip van

alle inlichtingen met betrekking tot specifieke gevallen. Deze uitwisseling vindt zowel op

als zonder verzoek plaats. De verordening is gebaseerd op artikel 93 EG, dat bepaalt dat

de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement

en het Economisch en Sociaal Comité, met eenparigheid van stemmen de bepalingen

vaststelt die betrekking hebben op de harmonisatie van de wetgevingen inzake de

omzetbelasting, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de

werking van de interne markt te verzekeren.

Belastingplichtige - Elke persoon die waar dan ook zelfstandig een economische

activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of de resultaten van die activiteit.

BTW - zie Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde.

BTW-identificatienummer - een individueel nummer dat wordt gegeven aan elke

belastingplichtige die voornemens is, goederen of diensten te leveren, dan wel goederen

te verwerven voor zijn bedrijf. Elk nummer wordt voorafgegaan door twee letters waaraan

de lidstaat van afgifte kan worden herkend.

Carrouselfraude - zie Ploffer.

Eigen middelen BTW - In 2006 bedroegen de eigen middelen uit de BTW 17,2 miljard

euro, hetgeen 15,8 % van de communautaire ontvangsten uitmaakt. De eigen middelen uit

de BTW worden berekend op de grondslag van een geharmoniseerde vaststelling van de

1 PB L 264 van 15.10.2003, blz. 1.

• - 

  6 -

BTW (dat wil zeggen op een BTW-berekeningsgrondslag die is gecorrigeerd voor alle

specifieke afwijkingen of opties waarvan de lidstaten gebruik maken). Daarom worden de

betalingen door de lidstaten van eigen middelen uit de BTW aan de EU-begroting niet

beïnvloed door de verschillende geldende BTW-tarieven of afwijkingen. Het uitgangspunt

voor de berekening van de eigen middelen uit de BTW zijn de totale netto

BTW-ontvangsten die door elke lidstaat gedurende een bepaald jaar zijn geïnd. Indien

wegens ontwijking of fraude minder BTW wordt geïnd, zal dit normaliter ook de eigen

middelen uit de BTW verminderen die aan de communautaire begroting worden betaald,

tenzij de te hanteren vaststellingsgrondslagen worden afgetopt op 50 % van het BNI, zoals

bij sommige lidstaten het geval is.

Fiscalis - Meerjarig communautair actieprogramma ter verbetering van het functioneren

van de belastingstelsels in de interne markt via systemen voor communicatie en

gegevensuitwisseling, multilaterale controles, uitwisseling van personeel, seminars en

2

andere opleidingsactiviteiten. De Fiscalis-beschikking heeft niet alleen betrekking op de belasting over de toegevoegde waarde, maar ook op accijnzen op alcohol- en

tabaksproducten en minerale oliën, inkomsten- en vermogensbelasting en heffingen op

verzekeringspremies. Aan het programma werd voor de periode 2003-2007 een budget

van 67,3 miljoen euro toegekend.

Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (BTW) - Het

gemeenschappelijke BTW-stelsel berust op het beginsel dat een algemene

verbruiksbelasting wordt geheven die strikt evenredig is aan de prijs van de goederen en

diensten overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van

3

28 november 2006 . Zo moet het door de lidstaten vastgestelde normale BTW-tarief ten minste 15 % en het verlaagde tarief ten minste 5 % bedragen. In elk stadium van de

handelsketen brengt de verkoper BTW in rekening op verkopen, maar is hij dit bedrag aan

belastingen, verminderd met de BTW die hij op beroepsmatige inkopen heeft betaald,

2 Beschikking nr. 2235/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 december 2002 tot vaststelling van een communautair programma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2003-2007-programma) (PB L 341 van 17.12.2002, blz. 1). 3 PB L 347 van 11.12.2006, blz. 1.

• - 

  7 -

verschuldigd aan de overheid. Dit proces loopt door tot bij de eindverbruiker, die BTW

betaalt over de totale waarde van het aangeschafte goed. De bij de consument geïnde

BTW wordt door de verkoper van de goederen aan de ontvanger der belastingen betaald.

Indien een handelaar intracommunautaire leveringen van goederen verricht, heeft hij recht

op restitutie van de BTW die vóór de verzending van de goederen aan een handelaar in

een andere lidstaat is betaald. De over de transactie verschuldigde BTW moet dan door

de handelaar in de lidstaat van bestemming worden betaald volgens het in die lidstaat

geldende tarief.

Lijst - Een lijst die iedere voor BTW-doeleinden geïdentificeerde belastingplichtige die

intracommunautaire leveringen verricht, moet indienen. De lijst wordt voor elk

kalenderkwartaal opgesteld en vermeldt per BTW-identificatienummer de totale waarde

van de aan elke afnemer in andere lidstaten geleverde goederen.

PCAS - Het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking is ingesteld

krachtens artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad en staat de

Commissie bij in aangelegenheden op de in die verordening voorgeschreven wijze. Het

bestaat uit de vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de

vertegenwoordiger van de Commissie. Wanneer het adviezen uitbrengt, neemt het comité

zijn besluiten bij de in artikel 205, lid 2, EG vastgestelde (gekwalificeerde) meerderheid.

Het comité komt gewoonlijk tweemaal per jaar bijeen.

Ploffer - Een ploffer is een voor BTW-doeleinden geregistreerde handelaar, die potentieel

met een frauduleus oogmerk goederen of diensten verwerft of voorwendt te verwerven

zonder BTW te betalen en deze goederen of diensten met BTW levert, maar de geïnde

BTW niet aan de nationale belastingdienst afdraagt. De klanten van de ploffer kunnen

ofwel bonafide handelaren, ofwel zelf bij de fraude betrokken zijn. De klanten kunnen van

de belastingdienst restitutie verlangen van de BTW die zij aan de ploffer hebben betaald.

Indien dezelfde goederen herhaaldelijk tussen de lidstaten circuleren, wordt dit

carrouselfraude genoemd. Dergelijke fraudesystemen kunnen zeer geraffineerd zijn, met

ploffers in verschillende lidstaten en schadelijke gevolgen voor de financiële belangen van

alle betrokken lidstaten.

• - 

  8 -

VIES - Het systeem voor de uitwisseling van BTW-informatie (VAT Information Exchange

System, VIES) is een elektronisch netwerk voor het doorgeven van inlichtingen met

betrekking tot de geldigheid van BTW-identificatienummers van in de lidstaten

geregistreerde ondernemingen. Voorts wordt via VIES ook informatie met betrekking tot

(belastingvrije) intracommunautaire leveringen ter beschikking van de instanties van de

lidstaten gesteld. De informatie met betrekking tot gegevens over de registratie van de

BTW wordt door de nationale instanties ingewonnen en in de nationale databases

ingevoerd om vanaf afstand te kunnen worden geraadpleegd. Dit geldt ook voor de

intracommunautaire leveringen die op 'lijsten' worden aangegeven. Het systeem is

opgezet ter compensatie van de afschaffing van de douaneformaliteiten en -controles.

• - 

  9 -

SAMENVATTING

I. Fraude en ontwijking op grote schaal van de belasting over de toegevoegde waarde verstoren het functioneren van de interne markt en hebben een nadelige invloed op de

financiële belangen van de lidstaten en de financiering van de communautaire begroting.

II. In 2004 traden nieuwe communautaire rechtsvoorschriften in werking ter bespoediging

en versterking van de grensoverschrijdende samenwerking tussen de autoriteiten van de

lidstaten, voornamelijk via duidelijker procedures, een vollediger uitwisseling van

inlichtingen en meer rechtstreekse contacten tussen lokale belastingkantoren.

III. De controle van de Rekenkamer had ten doel, na te gaan of de uitwisseling van

inlichtingen tussen de lidstaten tijdig en doeltreffend plaatsvindt en wordt ondersteund

door deugdelijke procedures en toereikende administratieve structuren.

IV. De controle wees uit dat onderlinge uitwisseling van inlichtingen de lidstaten kan

helpen, de belasting correct vast te stellen en fraude te voorkomen en op te sporen.

V. De Rekenkamer constateerde echter het volgende:

• a) 

  er wordt onvoldoende gebruik gemaakt van de nieuwe mogelijkheden om de

samenwerking te versterken en te bespoedigen en niet alle lidstaten hebben

toereikende administratieve structuren en/of operationele procedures opgezet om een

efficiënte samenwerking te waarborgen;

• b) 

  de helft van de uitwisseling van inlichtingen op verzoek vindt niet binnen de in de

regelgeving gestelde termijnen plaats en aankondigingen van te late antwoorden en

voorlopige antwoorden worden zelden gegeven;

• c) 

  in alle lidstaten worden te late antwoorden gegeven, maar de frequentie daarvan

varieert aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Er doen zich soms aanmerkelijke

verschillen voor tussen het aantal verzoeken dat een lidstaat beweert te hebben

ontvangen en het aantal verzoeken dat andere lidstaten beweren naar die lidstaat te

hebben gezonden;

• d) 

  het kader voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf is niet goed
• - 

  10 -
• e) 

  de te late beschikbaarheid en de geringe betrouwbaarheid van de gegevens in het

huidige systeem voor de uitwisseling van BTW-informatie (VIES) vergroten het risico

dat ontwijking en fraude niet worden ontdekt.

VI. Er is behoefte aan intensievere en snellere samenwerking, meer directe contacten

tussen de lokale belastingkantoren en een beter toezicht om te garanderen dat de

lidstaten elkaar doeltreffend bijstaan.

VII. De gebreken van VIES moeten dringend worden aangepakt, bijvoorbeeld door de

termijnen voor het verzamelen en invoeren van gegevens drastisch in te korten en door in

ruimere mate rechtstreeks toegang tot de gegevens te verlenen om multilaterale

raadpleging mogelijk te maken.

• - 

  11 -

INLEIDING

Achtergrond van de controle

• 1. 

  Ontwijking van en fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (BTW)

vervalsen een eerlijke mededinging in de interne markt en verminderen de

4

belastinginkomsten van de lidstaten. Zoals de Raad heeft benadrukt , moet deze fraude doeltreffend en vastberaden worden aangepakt in het belang van de eerlijke ondernemers

en de begrotingen van de lidstaten. Ter aanvulling van de nationale inspanningen op dit

gebied besloot de Raad op 28 november 2006 dat het dringend noodzakelijk was, op

communautair niveau een antifraudestrategie op te zetten om belastingfraude te

bestrijden.

• 2. 

  Ontwijking van en fraude met de BTW zijn ook van invloed op de financiering van de

begroting van de Europese Unie, omdat het daardoor dringender noodzakelijk wordt om bij

de lidstaten eigen middelen af te roepen op basis van het bruto nationaal inkomen (BNI).

De BNI-middelen zijn bedoeld om het saldo van de totale uitgaven te dekken dat niet door

andere middelen is gedekt. Bijgevolg zijn verliezen ten gevolge van BTW-fraude van

invloed op het algehele saldo van het systeem van eigen middelen als vastgesteld door de

5

communautaire wetgever . Daar de criteria voor de berekening van de middelen uit de BTW en op basis van het BNI verschillen, kunnen deze verliezen ook gevolgen hebben

6

voor de druk van de financiële lasten van de lidstaten , hetgeen het billijkheidsbeginsel ondermijnt.

• 3. 

  Hoewel niet in alle lidstaten onderzoek is verricht naar de omvang van de

BTW-ontwijking en -fraude, zijn er verscheidene schattingen gepubliceerd. De

4 Conclusies van de Raad Economische en Financiële Zaken van 5 juni 2007.

5 Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 over het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 253 van 7.10.2000, blz. 42).

6 Zie paragraaf 10 van advies nr. 4/2005 van de Rekenkamer over een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen en een voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaatregelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het besluit van de Raad van (...) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB C 167 van 7.7.2005, blz. 1).

• - 

  12 -

7

International VAT Association citeert schattingen van BTW-verliezen in de gehele Europese Unie die 60 tot 100 miljard euro per jaar belopen. In het Verenigd Koninkrijk

alleen al raamt HM Revenue and Customs (HMRC) de gederfde ontvangsten uit de BTW

8

voor het fiscale jaar 2005-2006 op 18,2 miljard euro . In Duitsland heeft het Ministerie van 9

Financiën de resultaten van een studie gepubliceerd die de gederfde BTW-ontvangsten voor 2005 op 17 miljard euro schatte.

• 4. 

  Het grootste deel van de BTW-ontwijking houdt verband met niet-opgegeven

economische activiteiten ("ondergrondse economie"). De BTW-ontwijking is voor een

aanzienlijk deel echter ook een neveneffect van de BTW-regeling die is opgezet toen de

interne markt in 1993 werd ingevoerd. Voor het intracommunautaire handelsverkeer

worden geleverde goederen vrijgesteld van BTW. De verschuldigde BTW moet dan in de

lidstaat worden betaald waar de goederen aankomen. Deze regeling kan tot ontwijking van

BTW leiden in hetzij het land van oorsprong, hetzij het land van bestemming. Er komen

drie hoofdtypes van ontwijking voor:

• a) 

  er worden intracommunautaire leveringen aangegeven terwijl de goederen worden

achtergehouden om zonder BTW op de eigen markt te worden verkocht;

• b) 

  niet-betaling van de verschuldigde BTW wanneer de goederen in de lidstaat van

bestemming aankomen;

10

• c) 

  plofferfraude .

De fraudemechanismen zijn vaak geraffineerd en strekken zich over verscheidene

lidstaten uit, met betrokkenheid van meerdere ondernemingen. Zo rapporteerde Eurojust

in maart 2007 een geval 11 van internationale BTW-carrouselfraude die naar schatting

7 International VAT Association, Combating VAT fraud in the EU - the way forward, maart 2007. 8 HM Revenue & Customs, Measuring Indirect Tax Losses - 2006, december 2006. 9 Monatsbericht des BMF - januari 2006, blz. 45. 10 Zie lijst van gebruikte termen.

11 Zie persmededeling van Eurojust van 13 maart 2007.

• - 

  13 -

12

2,1 miljard euro bedroeg en waarbij 18 lidstaten betrokken waren. Volgens HMRC zouden alleen al in het VK verliezen van 3 à 4,5 miljard euro in het fiscale jaar 2005-2006

toe te schrijven kunnen zijn aan zogeheten plofferfraude met intracommunautaire BTW.

• 5. 

  Terwijl goederen vrijelijk over de interne grenzen bewegen, blijft het optreden van de

nationale belastingautoriteiten grotendeels ingeperkt door dezelfde grenzen. Indien een

handelaar intracommunautaire leveringen verricht, heeft hij recht op restitutie van de

daarin verrekende BTW. De verschuldigde BTW moet dan worden betaald door de

handelaar in de lidstaat van bestemming. Samenwerking tussen de autoriteiten van de

lidstaten is dan ook noodzakelijk om de informatie uit te wisselen die nodig is om de BTW

correct vast te stellen. Het gemeenschappelijke systeem voor de uitwisseling van

inlichtingen tussen de lidstaten is neergelegd in Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de

Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van

13

de belasting over de toegevoegde waarde (hierna te noemen 'de verordening'), die per 14

1 januari 2004 de vroegere Verordening (EEG) nr. 218/92 is gaan vervangen. De verordening bepaalt onder welke voorwaarden de belastingautoriteiten in de lidstaten met

elkaar en met de Commissie moeten samenwerken. De verordening sluit een

uitgebreidere wederzijdse samenwerking op basis van andere rechtsgrondslagen,

waaronder bilaterale of multilaterale overeenkomsten, niet uit. Wanneer de lidstaten

aanvullende bilaterale regelingen overeenkomen op het gebied van administratieve

samenwerking, moeten zij de Commissie en de andere lidstaten hiervan onmiddellijk in

kennis stellen.

• 6. 

  Toen de Raad in oktober 2003 de verordening vaststelde, verklaarde hij 15 dat het instrument voor administratieve samenwerking tot dan toe onvoldoende was gebruikt. De

Raad riep ertoe op, de uitwisseling van inlichtingen te intensiveren om fraude

doeltreffender te bestrijden.

12 HM Revenue & Customs, Measuring Indirect Tax Losses - 2006, december 2006. 13 PB L 264 van 15.10.2003, blz. 1. 14 PB L 24 van 1.2.1992, blz. 1.

15 Zie de overwegingen 12 en 13 van de verordening.

• - 

  14 -
• 7. 

  De verordening voorziet in drie soorten informatie-uitwisseling (zie figuur 1):
• a) 

  uitwisseling van inlichtingen via de elektronische database VIES. De lidstaten dienen

de inlichtingen over aan handelaren toegekende BTW-nummers en over

intracommunautaire leveringen van door die handelaren aangegeven goederen in te

voeren. Andere lidstaten kunnen dan de database raadplegen om deze inlichtingen te

verkrijgen en ze te vergelijken met de aangiften van hun eigen handelaren;

• b) 

  uitwisseling van meer gedetailleerde inlichtingen op speciaal verzoek, bijvoorbeeld

wanneer via VIES verrichte onderzoeken tot verdenkingen over een transactie leiden,

en/of als gevolg van een risicoanalyse;

• c) 

  uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf, bijvoorbeeld wanneer een lidstaat

redenen heeft om te veronderstellen dat in een andere lidstaat inbreuk op de

BTW-regelgeving is gemaakt.

Figuur 1 - Soorten informatie-uitwisseling

• a) 

  ab)

Invoer Opvraging

VIES

Lidstaat die Lidstaat die de de b)

inlichtingen inlichtingen Verzoek

verstrekt ontvangt Antwoord

c)

Inlichtingen zonder verzoek

vooraf

• 8. 

  Uitwisseling van inlichtingen in het kader van de verordening vindt meestal plaats via

de centrale verbindingsbureaus (CVB's). Elke lidstaat moet één CVB aanwijzen dat de

hoofdverantwoordelijkheid draagt voor de contacten met andere lidstaten. Bovendien kan

de bevoegdheid om inlichtingen direct met andere lidstaten uit te wisselen worden

gedelegeerd aan andere diensten of aan individuele ambtenaren.

• - 

  15 -
• 9. 

  Voorts bevat de verordening regels voor controles die gelijktijdig in twee of meer

lidstaten worden verricht en maakt zij het belastingambtenaren mogelijk, aanwezig te zijn

in andere lidstaten, bijvoorbeeld om toegang te verkrijgen tot aldaar bewaarde

documenten of om aanwezig te zijn bij lopende onderzoeken.

• 10. 

  De verordening bedeelt ook een rol toe aan de Commissie bij het bevorderen en

evalueren van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Daarin wordt zij

bijgestaan door een comité dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten, het

Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (PCAS).

• 11. 

  Voorts vormt de verordening, tezamen met Beschikking nr. 2235/2002/EG over het

16

Fiscalis-programma, de rechtsgrondslag voor de communautaire uitgaven voor het ontwikkelen en het bijhouden van elektronische systemen voor de uitwisseling van

inlichtingen tussen nationale overheidsinstanties, multilaterale controles,

opleidingsseminars voor belastingambtenaren en de uitwisseling van ambtenaren tussen

overheidsinstanties. Het budget voor Fiscalis voor de periode 2003-2007 bedroeg

67,3 miljoen euro.

AANPAK EN REIKWIJDTE VAN DE CONTROLE

• 12. 

  De controle van de Rekenkamer had ten doel, na te gaan of de uitwisseling van

inlichtingen tussen de lidstaten tijdig en doeltreffend verloopt en of er toereikende

administratieve structuren en procedures zijn opgezet om de administratieve

samenwerking te ondersteunen. De controle had betrekking op:

• - 

  uitwisseling van inlichtingen op verzoek;
• - 

  uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf; - inlichtingen uit de VIES-database;
• - 

  instrumenten ter bevordering van een multilaterale controle-aanpak;
• - 

  bevordering en evaluatie van de administratieve samenwerking door de Commissie.

16 Zie algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2007, afdeling III, hoofdstuk 14 05 - Belastingbeleid (PB L 77 van 16.3.2007, blz. 776/777).

• - 

  16 -

17

• 13. 

  In 2006 werden in zeven lidstaten CVB's bezocht. Een steekproef van 420 verzoeken om uitwisseling van inlichtingen die deze lidstaten in 2005 hadden gedaan

of ontvangen, werd onderzocht; beoordeeld werd of de antwoorden op tijd werden

gegeven en van goede kwaliteit waren. De juistheid van de afzonderlijke berekeningen

van de belasting zelf werd echter niet aan een controle onderworpen.

• 14. 

  De controlebezoeken werden verricht overeenkomstig artikel 248, lid 3, van het

Verdrag, dat bepaalt dat de controle van de Rekenkamer zo nodig geschiedt in de

gebouwen van alle instanties die ontvangsten of uitgaven namens de Gemeenschap

beheren, en in de lidstaten, inclusief in de gebouwen van alle natuurlijke of rechtspersonen

die betalingen uit de begroting ontvangen. Het Duitse Ministerie van Financiën gaf echter

geen gevolg aan een verzoek om controle van de Rekenkamer omdat er naar zijn mening

geen rechtsgrondslag voor een dergelijke controle bestond. De opmerkingen over

Duitsland in dit verslag zijn dan ook gebaseerd op bevindingen van controlebezoeken in

andere lidstaten, informatie die is verkregen gedurende controlebezoeken bij de

Commissie en openbare rapporten.

18

• 15. 

  In 23 uit de steekproef gekozen gevallen verzocht de Rekenkamer de lidstaten bijzonderheden te verstrekken over de wijze waarop aan de via uitwisseling verkregen

inlichtingen follow-up werd gegeven door de lokale belastingkantoren die de verzoeken

hadden ingediend.

• 16. 

  Bij de Commissie werd het functioneren van de betrokken diensten onderzocht,

alsmede het beheer van het Fiscalis-programma. Het functioneren van het Permanent

Comité inzake administratieve samenwerking (PCAS) werd ook onder de loep genomen.

• 17. 

  Voorts werd gebruik gemaakt van de verslagen en werkzaamheden van nationale

controle-instanties in de lidstaten die soortgelijke controles hadden verricht. Ook werd

17 Er werden controlebezoeken afgelegd in Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Polen, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk.

18 Duitsland - vier gevallen; België, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk - drie gevallen; Oostenrijk, Ierland en Nederland - twee gevallen; Finland, Hongarije, Italië en Polen - één geval. Tot dusverre hebben Frankrijk en Duitsland niet gereageerd op het verzoek van de Rekenkamer.

• - 

  17 -

19

follow-up gegeven aan thema's die in voorgaande verslagen van de Rekenkamer aan de orde waren gekomen.

OPMERKINGEN

Uitwisseling van inlichtingen op verzoek tussen lidstaten

• 18. 

  Artikel 5 van de verordening voorziet in de mogelijkheid dat de lidstaten op verzoek

inlichtingen uitwisselen. In de regel kan een verzoek worden ingediend met betrekking tot

elke inlichting die kan bijdragen tot een juiste vaststelling van de BTW, ook wanneer het

verzoek welbepaalde gevallen betreft. Om de inlichtingen te verkrijgen waarom een

belastinginstantie in een andere lidstaat verzoekt, moet de aangezochte autoriteit te werk

gaan als handelde zij ten eigen behoeve.

Intensiteit van de samenwerking

• 19. 

  Sinds de verordening op 1 januari 2004 van kracht werd, is het aantal verzoeken om

inlichtingen met 62 % toegenomen. Het is gestegen van 18 162 verzoeken in 2003 tot

29 381 in 2006.

Stijging bij de uitwisseling van inlichtingen hoofdzakelijk toe te schrijven aan de uitbreiding

20

• 20. 

  Uit een analyse van de door de lidstaten aan de Commissie verstrekte cijfers blijkt 21

echter dat de stijging grotendeels toe te schrijven is aan de uitbreiding en dat het aantal verzoeken tussen de lidstaten van de EU-15 in 2005 en 2006 zelfs is gedaald onder het

niveau van 2004 (zie tabel 1).

Tabel 1 - Aantal verzoeken om uitwisseling van inlichtingen (volgens de verzoekende lidstaat)

19 Speciaal verslag nr. 9/98 over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie inzake de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer (PB C 356 van 20.11.1998, blz. 1) en Jaarverslag 2001, paragrafen 1.45-1.55 (PB C 295 van 28.11.2002, blz. 9). 20 De cijfers voor 2006 zijn nog steeds voorlopig. 21 Van EU-15 naar EU-25 op 1 mei 2004.

• - 

  18 -

Onder EU-15 uitgewisselde Door EU-10 verzonden of

Jaar verzoeken ontvangen verzoeken Totaal aantal verzoeken 2002 17 059 - 17 059 2003 18 162 - 18 162

2004 21 587 514 22 101

2005 19 649 6 100 25 749 2006 20 533 8 848 29 381

Bron: Statistieken van de lidstaten ingevolge Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie; tijdens de controle gemaakte berekeningen.

Statistieken over 2006 zijn voorlopig.

• 21. 

  In 2006 deden meer dan 3,3 miljoen handelaren in de gehele EU aangifte dat zij

goederen uit andere lidstaten hadden verworven. Dit betekent dat zelfs in de voorzichtige

veronderstelling dat elk van de 29 381 verzoeken om uitwisseling van inlichtingen in 2006

betrekking had op verschillende handelaren, de waarschijnlijkheid om het onderwerp van

een dergelijke uitwisseling van inlichtingen te vormen minder dan 0,9 % bedroeg. In

werkelijkheid was de waarschijnlijkheid nog lager, aangezien met betrekking tot een aantal

ondernemingen meerdere verzoeken waren ingediend.

Weinig rechtstreeks contact tussen de lokale kantoren

• 22. 

  Een belangrijke reden waarom de samenwerking niet intensiever is geworden, is de

geringe benutting van de mogelijkheden inzake decentralisatie die de verordening biedt.

22

Toen de Raad de verordening vaststelde, verklaarde hij dat er tot dan toe te weinig rechtstreekse contacten tussen de lokale belastingkantoren waren, doordat de

communicatie in de regel plaatsvond tussen de centrale verbindingsbureaus, en dat deze

centralisatie had geleid tot een onderbenutting van het instrument voor administratieve

samenwerking. De Raad concludeerde dat er voorschriften moesten komen om meer

directe contacten tussen de diensten tot stand te brengen.

• 23. 

  Totnogtoe hebben de lidstaten niet veel gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.

23

Slechts enkele lidstaten hebben bevoegdheden aan lokale diensten gedelegeerd. Indien een dergelijke decentralisatie slechts in een minderheid van de lidstaten haar beslag krijgt,

22 Zie overweging 12 van de verordening.

23 In Finland en Frankrijk is deze bevoegdheid stelselmatig en volledig aan de regionale belastingkantoren gedelegeerd.

• - 

  19 -

sorteert die niet haar volle effect, daar er in de meeste andere lidstaten geen tegenhanger

voor de gedecentraliseerde samenwerking bestaat.

Termijn waarbinnen wordt geantwoord

De helft van de verzoeken wordt te laat beantwoord

• 24. 

  Voor een doeltreffende samenwerking is het van cruciaal belang dat verzoeken om

inlichtingen snel worden beantwoord. Dat maakt het mogelijk, frauduleuze ondernemingen

snel te identificeren en maakt het voor fraudeurs moeilijker, hun gewin uit BTW-fraude weg

te sluizen. Daarom verplicht de verordening de lidstaten de inlichtingen zo snel mogelijk,

en niet later dan drie maanden na ontvangst van het verzoek, uit te wisselen. Wanneer de

aangezochte autoriteit reeds in het bezit is van deze inlichtingen, wordt de termijn

teruggebracht tot één maand.

• 25. 

  Uit statistieken die de lidstaten over 2006 hebben verstrekt blijkt dat op bijna 50 % van

de verzoeken niet binnen de termijn werd geantwoord. Dit cijfer was zelfs hoger dan in

2005, toen 42 % van de antwoorden te laat kwam.

• 26. 

  Te late antwoorden komen in alle lidstaten voor, maar de frequentie varieert

24

aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. In 2006 antwoordden twee lidstaten in bijna 90 % van 25

de gevallen binnen de termijn, terwijl acht lidstaten in meer dan 50 % van de gevallen te laat antwoordden (zie tabel 2).

Tabel 2 - Te late antwoorden van de lidstaat

24 Litouwen en Slovenië.

25 Tsjechische Republiek, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en Portugal.

• - 

  20 -

Te late antwoorden volgens de

Aantal ontvangen verzoeken

verzoekende lidstaat % te late antwoorden volgens de verzoekende lidstaat

(na de termijn van 90 dagen)

2005 2006 2005 2006 2005 2006

België 1 471 1 610 537 604 36,5 37,5

Tsjechische Republiek 409 639 54 347 13,2 54,3 Denemarken 679 832 282 511 41,5 61,4

Duitsland 6 255 6 929 2 707 3 195 43,3 46,1 Estland 132 203 16 44 12,1 21,7

Griekenland 213 318 103 138 48,4 43,4

Spanje 2 837 3 225 1 515 2 028 53,4 62,9

Frankrijk 2 138 2 380 917 1 308 42,9 55,0 Ierland 237 319 96 158 40,5 49,5

Italië 2 802 2 963 1 786 1 924 63,7 64,9 Cyprus 139 285 40 119 28,8 41,8 Letland 144 403 13 122 9,0 30,3 Litouwen 192 166 13 18 6,8 10,8

Luxemburg 456 576 123 306 27,0 53,1 Hongarije 283 537 82 193 29,0 35,9 Malta 12 29 4 12 33,3 41,4

Nederland 2 143 2 588 1 171 1 597 54,6 61,7 Oostenrijk 885 1 092 145 289 16,4 26,5 Polen 588 772 80 308 13,6 39,9

Portugal 506 514 288 404 56,9 78,6 Slovenië 96 118 9 15 9,4 12,7

Slowaakse Republiek 316 509 40 129 12,7 25,3 Finland 179 177 25 44 14,0 24,9

Zweden 395 416 118 109 29,9 26,2

Verenigd Koninkrijk 2 242 1 781 526 643 23,5 36,1 TOTAAL 25 749 29 381 10 690 14 565 41,5 49,6 Bron: Statistieken van de lidstaten ingevolge Verordening (EG) nr. 1925/2004; tijdens de controle gemaakte berekeningen.

Statistieken over 2006 zijn voorlopig.

• 27. 

  Wat betreft de binnen één maand gegeven antwoorden bleek uit de statistieken een

daling van het aantal keren waarbij deze termijn werd gehaald van 2 154 gevallen in 2004

tot 1 885 gevallen in 2006. In vergelijking met het totale aantal verzoeken betekent dit dat

het aandeel snelle antwoorden gedaald is van 9,7 % in 2004 tot 6,4 % in 2006.

• 28. 

  Voorts bleek dat een aantal verzoeken in sommige bezochte lidstaten een jaar of

langer onbeantwoord zijn gebleven. In Italië waren er ten tijde van het controlebezoek van

de Rekenkamer in mei 2006 bijvoorbeeld 182 onbeantwoorde verzoeken die alleen al in

de laatste vier maanden van 2004 waren ontvangen. In het Verenigd Koninkrijk waren

begin 2006 121 verzoeken uit 2003 en 2004 nog niet beantwoord.

Weinig voorlopige antwoorden

• 29. 

  De verordening bepaalt uitdrukkelijk dat, wanneer de aangezochte instantie niet

binnen de gestelde termijn aan het verzoek kan voldoen, zij de verzoekende autoriteit

onverwijld schriftelijk de redenen hiervan moet meedelen, alsmede het tijdstip waarop zij

denkt te kunnen antwoorden. Niettemin wordt zelden vooraf gewaarschuwd omtrent

• - 

  21 -

waarschijnlijke vertragingen. In drie van de 57 door de Rekenkamer onderzochte gevallen

waarin niet tijdig werd geantwoord werd de vertraging aangekondigd.

• 30. 

  Statistieken over 2006 uit de lidstaten wezen uit dat de vertragingen slechts in 5 %

van alle gevallen (737 van de 14 565 te late antwoorden) aan de verzoekende autoriteiten

waren meegedeeld. Het uitblijven van dergelijke aankondigingen belet dat de verzoekende

lidstaat alternatieve maatregelen neemt in het besef dat het verzoek niet snel zal worden

beantwoord.

• 31. 

  Voorts werden tijdens de controle slechts zeer weinig gevallen aangetroffen waarin

gedeeltelijke informatie was verstrekt die reeds in het bezit van de aangezochte autoriteit

en daardoor snel beschikbaar was, gevolgd door een vollediger antwoord zodra de

fiscale-controlebezoeken hadden plaatsgevonden.

Op de lokale belastingkantoren wordt aan de verzoeken niet genoeg prioriteit gegeven

• 32. 

  De controle bracht een aantal factoren aan het licht die de naleving van de termijnen

voor de antwoorden nadelig beïnvloeden. De meeste vertragingen bij het beantwoorden

van verzoeken doen zich voor op het niveau van het lokale belastingkantoor (LBK). Er zijn

niet altijd mechanismen opgezet om te garanderen dat de LBK's evenveel prioriteit geven

26

aan administratieve samenwerking als aan hun andere activiteiten . Een soortgelijke opmerking is gemaakt in een verslag dat is uitgebracht door de Deense nationale

27

controle-instantie . De Deense douane- en belastingautoriteiten hadden streefcijfers vastgesteld voor de naleving van termijnen voor de behandeling van gevallen, maar ten

tijde van de controle maakten verzoeken van de belastingautoriteiten van andere landen

geen deel uit van deze streefcijfers. Volgens een follow-up-rapport van de Deense

nationale controle-instantie heeft de bevoegde minister initiatieven genomen om de

kwestie aan te pakken.

26 Artikel 5, lid 4, van de verordening bepaalt dat de aangezochte autoriteit, voor het verkrijgen van de inlichtingen gevraagd door een verzoekende autoriteit uit een andere lidstaat, te werk moet gaan als handelde zij ten eigen behoeve. 27 Rapport aan de Commissie Openbare rekeningen over maatregelen ter bestrijding van carrouselfraude inzake BTW, Deense nationale controle-instantie, september 2006.

• - 

  22 -
• 33. 

  Ook een aantal andere oorzaken werden aangetroffen die een negatief effect hebben

op de behandeling van verzoeken om inlichtingen. Het betreft een ongeschikt gebruik door

de verzoekende lidstaten van de formulieren voor het verzoeken om inlichtingen

(bijvoorbeeld meerdere verzoeken op één enkel standaardformulier, een overdadig

gebruik van de vakken voor 'vrije tekst' in deze formulieren en het gebruik van

niet-elektronische communicatiemiddelen), moeilijkheden met het begrijpen van wat nu

eigenlijk werd gevraagd (bijvoorbeeld wegens onduidelijke inlichtingen, taalproblemen of

fouten bij het gebruik van de standaardformulieren), en twijfels over het nut van sommige

verzoeken bij de lidstaten die deze ontvangen.

Gebreken in de toezichtsystemen van sommige lidstaten

• 34. 

  Vertragingen kunnen ook ontstaan doordat niet alle lidstaten adequate systemen voor

het toezicht op en beheer van tijdige reacties op verzoeken hebben opgezet.

• 35. 

  Positieve voorbeelden van een dergelijk beheer van ontvangen verzoeken werden

aangetroffen in Luxemburg, Polen, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk, waar de CVB's

interne termijnen stellen en hier goed op toezien.

• 36. 

  In Italië, waar de software die met dit doel door het CVB was geïnstalleerd, niet

doeltreffend werd gebruikt, werden gevallen van invoerfouten en ontbrekende gegevens

aangetroffen die leidden tot een slecht beheer van de verzoeken. In het CVB waren

rappelbrieven voor de verbindingsdiensten slechts tien dagen vóór het verstrijken van de

termijnen geprogrammeerd, te laat om de noodzakelijke maatregelen te treffen.

• 37. 

  Hoewel zowel het Nederlandse als het Franse CVB tussentijdse termijnen had

vastgesteld waarbinnen de LBK's moesten reageren op de ingekomen verzoeken, was in

geen van beide CVB's bewijs voorhanden dat op deze tijdschema's werd toegezien.

Slechts wanneer rappelbrieven van de verzoekende lidstaat werden ontvangen, werd

enige actie ondernomen jegens het LBK dat zijn antwoorden te laat verstrekte.

Gebreken in de organisatorische opzet van de CVB's

• 38. 

  In sommige bezochte lidstaten met een groot aantal te late antwoorden ontdekte de

Rekenkamer dat een ingewikkelde organisatorische opzet ook bijdraagt tot vertragingen,

• - 

  23 -
• 39. 

  In Italië bestaan er behalve het CVB drie verbindingsdiensten op centraal niveau die

alle gelijkelijk bevoegd zijn op het gebied van BTW-samenwerking. Het staat andere

lidstaten vrij, telkens met één van de drie verbindingsdiensten contact op te nemen en de

verzoeken rechtstreeks naar de gekozen dienst te zenden. De werkmethoden van de drie

verbindingsdiensten zijn niet geharmoniseerd en er is onvoldoende onderlinge coördinatie

en gebrekkig toezicht door het CVB. Voorts stemt een dergelijke organisatorische opzet

28

niet overeen met de verordening, die bepaalt dat de verbindingsdiensten een specifieke territoriale of functionele bevoegdheid moeten krijgen.

• 40. 

  Het Nederlandse CVB omvat twee onafhankelijke operationele eenheden, waarvan er

een in Amsterdam en een in Almelo is gevestigd, elk met zijn eigen beheersstructuur. De

Rekenkamer heeft gevallen aangetroffen waarin het bijna drie maanden duurde voordat

antwoorden die door de LBK's op verzoeken waren gegeven, aan de verzoekende

lidstaten werden doorgegeven. In deze gevallen hadden de LBK's antwoorden gegeven

aan het CVB in Almelo, en waren deze doorgegeven aan het CVB in Amsterdam, van

waaruit zij naar de verzoekende lidstaten werden verzonden.

• 41. 

  In Duitsland zijn de taken van het CVB volgens de informatie die aan andere lidstaten

29

is meegedeeld , gesplitst tussen drie eenheden van het federale belastingkantoor, één in Bonn, en de twee andere in Saarlouis. Aan de andere lidstaten is geen informatie verstrekt

over wie de leiding over het CVB had.

• 42. 

  De coördinatieproblemen als gevolg van de ingewikkelde organisatiestructuren en de

gebreken in de toezichtsystemen dragen bij tot de aanzienlijke discrepanties in de

statistieken die worden overgelegd door de verschillende lidstaten. In verscheidene

gevallen zijn er aanmerkelijke verschillen tussen het aantal verzoeken dat een lidstaat

beweert te hebben ontvangen en het aantal verzoeken dat andere lidstaten beweren naar

die lidstaat te hebben gezonden (zie tabel 3).

28 Artikel 2, lid 3.

29 Document "Kontaktpunkte für die gegenseitige Amtshilfe im Bereich der Umsatzsteuer, Stand: 1. Februar 2007".

• - 

  24 -

Tabel 3 - Discrepanties per lidstaat (2005)

Aantal ontvangen verzoeken

Volgens de

Volgens de Discrepantie % aangezochte

verzoekende lidstaat

lidstaat

België 1 552 1 471 81 5,5

Tsjechische Republiek 371 409 -38 -9,3 Denemarken 642 679 -37 -5,4

Duitsland 8 295 6 255 2 040 32,6 Estland 139 132 7 5,3

Griekenland 238 213 25 11,7

Spanje 2 652 2 837 -185 -6,5

Frankrijk 2 296 2 138 158 7,4 Ierland 259 237 22 9,3

Italië 1 284 2 802 -1 518 -54,2 Cyprus 114 139 -25 -18 Letland 153 144 9 6,3

Litouwen 180 192 -12 -6,3 Luxemburg 468 456 12 2,6

Hongarije 320 283 37 13,1 Malta 13 12 1 8,3

Nederland 2 089 2 143 -54 -2,5 Oostenrijk 942 885 57 6,4 Polen 557 588 -31 -5,3

Portugal 481 506 -25 -4,9 Slovenië 89 96 -7 -7,3

Slowaakse Republiek 306 316 -10 -3,2 Finland 173 179 -6 -3,4 Zweden 438 395 43 10,9

Verenigd Koninkrijk 2 241 2 242 -1 0 TOTAAL 26 292 25 749 ­ ­ SOM VAN DE ABSOLUTE DISCREPANTIE-AANTALLEN 4 441 17,2 Bron: Statistieken van de lidstaten ingevolge Verordening (EG) nr. 1925/2004; tijdens de controle gemaakte berekeningen.

Kwaliteit van de antwoorden

• 43. 

  Een onderzoek van de verzoeken en antwoorden in de steekproef wees uit dat de

verstrekte informatie soms weliswaar inadequaat werd weergegeven, maar meestal

volledig en gedetailleerd was en de gestelde vragen beantwoordde. In antwoord op vragen

van de Rekenkamer over de follow-up van een selectie van uitwisselingen (zie

paragraaf 15), verklaarden de lidstaten dat de ontvangen antwoorden hen in staat hadden

gesteld in de betrokken gevallen de BTW correct vast te stellen.

• - 

  25 -

De evaluatie wijst uit dat samenwerking tot resultaten kan leiden

• 44. 

  Momenteel bestaat er geen rechtsvoorschrift inzake het evalueren van de resultaten

van administratieve samenwerking, maar enkele lidstaten hebben toch evaluaties

opgesteld. Daaruit blijken de voordelen van administratieve samenwerking.

• 45. 

  In Frankrijk is het financiële effect van de samenwerking weliswaar niet geëvalueerd,

maar wees een analyse van de bevoegde instanties uit dat 34 % van de in 2005

ontvangen antwoorden het bestaan van fraude in Frankrijk of een andere lidstaat

bevestigde of aan het licht bracht.

• 46. 

  Een evaluatie door het CVB in Slovenië van 89 verzoeken om administratieve

samenwerking die de Sloveense autoriteiten in 2005 hadden ontvangen, wees uit dat bij

21 verzoeken de administratieve onderzoeken hadden geleid tot de inning van ongeveer

1,5 miljoen euro aan extra BTW.

• 47. 

  Uit een analyse van het Poolse CVB in 2006 bleek dat 713 gevallen waarin op

verzoek informatie was uitgewisseld tot de ontdekking van 64 fraudegevallen hadden

geleid.

• 48. 

  Geconstateerd werd echter dat er enige zorg bestaat met betrekking tot de kwaliteit

van de uitgewisselde inlichtingen over vermoede plofferfraude. Duitsland meldde in 2005

bij het PCAS problemen met het verkrijgen van voldoende gedetailleerde inlichtingen van

andere lidstaten om in rechtszaken bij Duitse rechterlijke instanties te gebruiken. Het

PCAS heeft de zaak sindsdien herhaaldelijk besproken en er is een aanvullende

vragenlijst opgesteld met het oog op gevallen waarin voor gerechtelijke stappen in de

lidstaten meer gedetailleerde informatie noodzakelijk is. Tot dusver hebben de lidstaten

echter nog geen akkoord bereikt over de omstandigheden en de voorwaarden waaronder

deze vragenlijst zou moeten worden gebruikt.

• 49. 

  Voorts bestaat er geen mechanisme waarbij de gebruiker van antwoorden op

verzoeken om inlichtingen feedback verstrekt over de bruikbaarheid van de verstrekte

informatie. Eventuele tekortkomingen in het antwoord worden niet teruggemeld en er kan

geen rekening mee worden gehouden bij de behandeling van nieuwe verzoeken.

• - 

  26 -

Uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf

• 50. 

  Artikel 17 van de verordening betreft het geval dat lidstaten inlichtingen moeten

uitwisselen zonder verzoek vooraf. Het bepaalt dat elke lidstaat in drie situaties

inlichtingen moet uitwisselen met andere betrokken lidstaten. Ten eerste wanneer de

doeltreffendheid van het controlesysteem in de andere lidstaat noodzakelijkerwijs afhangt

van door de lidstaat van oorsprong verstrekte inlichtingen; ten tweede wanneer wordt

vermoed dat in de andere lidstaat een inbreuk op de BTW-wetgeving heeft

plaatsgevonden; ten derde wanneer in de andere lidstaat gevaar voor belastingderving

(door fraude of ontwijking) bestaat. Dit vormt een zeer ruime verplichting.

• 51. 

  Artikel 18 beperkt de in artikel 17 opgenomen verplichting echter door te bepalen dat

de lidstaten naar eigen goeddunken mogen uitmaken of zij bepaalde categorieën

inlichtingen zonder voorafgaand verzoek zullen uitwisselen.

Mogelijkheden van toezending van inlichtingen zonder verzoek vooraf onvoldoende benut

30

• 52. 

  In totaal zijn er vijf categorieën met 13 subcategorieën van gevallen omschreven , 31

waarin inlichtingen via automatische uitwisseling of gestructureerde automatische 32

uitwisseling kunnen worden doorgezonden. Deze categorieën omvatten bijvoorbeeld inlichtingen over BTW-identificatienummers die zijn toegewezen aan belastingplichtigen

die in een andere lidstaat zijn gevestigd of over belastingplichtigen die (potentieel) ploffers

zijn, maar van wie het BTW-identificatienummer niet is ingetrokken.

• 53. 

  De uitwisseling van inlichtingen vertoont per lidstaat grote verschillen in het gebruik

van deze categorieën. Duitsland bijvoorbeeld deelde de Commissie mee dat het zou

deelnemen aan alle categorieën, terwijl Frankrijk aankondigde, slechts aan één enkele

subcategorie te zullen deelnemen. De statistieken die de lidstaten over deze automatische

30 Zie de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie (PB L 331 van 5.11.2004, blz. 13). 31 Het stelselmatig meedelen van vooraf omschreven informatie met vooraf bepaalde regelmatige tussenpozen. 32 Het stelselmatig meedelen van vooraf omschreven informatie naarmate deze beschikbaar komt.

• - 

  27 -

uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf verstrekten zijn van slechte kwaliteit.

Discrepanties die hoofdzakelijk zijn te wijten aan uiteenlopende opvattingen over wat een

te melden feit vormt, maken het onmogelijk, zinvolle conclusies te trekken uit de verstrekte

gegevens.

• 54. 

  Afgezien van de uitwisseling van inlichtingen in vooraf omschreven categorieën,

bepaalt artikel 19 van de verordening dat de lidstaten elkaar in alle omstandigheden

spontaan mededeling kunnen doen van alle inlichtingen die hen kunnen helpen, een

correcte vaststelling van de BTW te verrichten. Een voorbeeld van zo'n samenwerking is

het 'European Carousel Network' (Eurocanet) dat op Belgisch initiatief werd opgezet en via

het Europees Bureau voor Fraudebestrijding OLAF steun van de Commissie krijgt. Het

netwerk heeft ten doel, de uitwisseling te bespoedigen van inlichtingen over een beperkt

aantal uitgekozen ondernemingen die worden verdacht van betrokkenheid bij

plofferfraude. Voor dit soort uitwisseling van inlichtingen, waaraan niet alle lidstaten

deelnemen, heeft de Commissie geen toegang tot statistische gegevens.

• 55. 

  Tijdens de controle werd geconstateerd dat de inlichtingen die zonder verzoek vooraf

werden doorgezonden niet altijd naar behoren werden benut. Het Luxemburgse CVB

bijvoorbeeld meldde dat het herhaaldelijk verzoeken had gekregen om gegevens die het

reeds spontaan aan andere lidstaten had verstrekt.

• 56. 

  Extra informatie wordt ook vaak gegeven als onderdeel van een antwoord op een

verzoek om informatie wanneer inlichtingen worden verstrekt die niet uitdrukkelijk zijn

aangevraagd maar die als nuttig worden beschouwd, bijvoorbeeld inlichtingen over andere

handelaren die betrokken zijn bij zaken met een bepaalde onderneming. Een controle door

33

de Litouwse nationale controle-instantie wees uit dat zulke aanvullende informatie, door andere lidstaten verstrekt in antwoorden op verzoeken om inlichtingen, niet werd

doorgezonden naar de bevoegde instanties.

33 Openbaar auditverslag over de samenwerking op het gebied van de uitwisseling van inlichtingen over de belasting over de toegevoegde waarde, 30 juni 2006, nr. VA-8000-4-13, blz. 18.

• - 

  28 -

Systeem voor de uitwisseling van BTW-informatie (VIES)

• 57. 

  VIES is een gemeenschappelijk computernetwerk voor een goeddeels

geautomatiseerde uitwisseling van gegevens tussen de belastingautoriteiten. Het stelt

handelaren ook in staat om bevestiging te verkrijgen dat hun handelspartners in andere

lidstaten geregistreerd zijn.

• 58. 

  Het VIES-netwerk verstrekt informatie over de BTW-registratienummers die door de

lidstaten zijn afgegeven, waaronder de datum van afgifte, naam van de handelaar, adres

van de handelaar en, indien van toepassing, datum van afloop van de geldigheid van het

BTW-nummer. Het is mogelijk de historische evolutie van een gegeven BTW-nummer te

verifiëren, dat wil zeggen alle wijzigingen die in de kenmerken ervan zijn aangebracht.

• 59. 

  Voorts delen de lidstaten via VIES bijzonderheden van alle intracommunautaire

leveringen door hun handelaren aan andere lidstaten mee. Dit wordt gedaan op basis van

lijsten die door elke intracommunautaire leverancier voor elk kalenderkwartaal moeten

worden opgesteld en die de totale waarde van aan elke afnemer in andere lidstaten

geleverde goederen moeten vermelden. De belastingautoriteiten kunnen deze informatie

over intracommunautaire leveringen aansluiten met de door hun nationale handelaren

gedane aangiften om inbreuken op de BTW-regelgeving te achterhalen.

Tijdige verstrekking van gegevens

• 60. 

  Marktdeelnemers moeten lijsten verstrekken van al hun intracommunautaire

leveringen van goederen aan klanten die een BTW-identificatienummer bezitten. Deze

lijsten worden voor elk kalenderkwartaal opgesteld. Volgens de verordening moet deze

informatie zo spoedig mogelijk, en uiterlijk binnen drie maanden te rekenen vanaf het

einde van het kalenderkwartaal waarop ze betrekking heeft, in VIES worden ingevoerd. Dit

betekent dat zelfs wanneer handelaren hun lijsten tijdig indienen, inlichtingen over

intracommunautaire leveringen van januari eventueel pas in juni, dus bijna zes maanden

later, in VIES beschikbaar zullen zijn.

• - 

  29 -

De tijd die nodig is om de gegevens te verzamelen en door te zenden vormt een

belemmering voor de doeltreffendheid van VIES

• 61. 

  Verscheidene lidstaten verzamelen al op maandbasis inlichtingen over

intracommunautaire leveringen, en het PCAS heeft herhaaldelijk de verkorting van de

termijnen voor het doorsturen van inlichtingen besproken. De lidstaten hebben echter

geen akkoord bereikt over een algemene toepassing van kortere toezendingstermijnen.

Toegang tot en nauwkeurigheid van de gegevens

• 62. 

  Elke lidstaat heeft in VIES slechts toegang tot transacties waarbij zijn eigen

handelaren betrokken zijn. Daarom moeten lidstaten, die mogelijke fraudenetwerken willen

opsporen en daarom inlichtingen nodig hebben over handelstransacties tussen andere

lidstaten, een verzoek om inlichtingen aan de betrokken lidstaten zenden. Dit vergt in

beide lidstaten antwoordtijd en inzet van personele middelen.

• 63. 

  Artikel 22 van de verordening bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun

databases actueel, volledig en accuraat blijven. Zoals blijkt uit discussies in het PCAS,

bestaat er momenteel geen gemeenschappelijke benadering onder de lidstaten van de

vraag, hoe de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de gegevens in VIES kunnen worden

gegarandeerd. Hoewel artikel 22 van de verordening zulks voorschrijft, zijn er tot dusverre

nog geen criteria vastgesteld aan de hand waarvan wordt bepaald welke wijzigingen niet

relevant, essentieel of nuttig zijn en derhalve niet behoeven te worden aangebracht.

• 64. 

  Ook de door nationale controle-instanties verrichte werkzaamheden accentueren het

probleem van de betrouwbaarheid van de gegevens. Zo werden discrepanties in de

rapportage geconstateerd gedurende een controle die parallel door de hoge

34

controle-instanties van de Tsjechische en de Slowaakse Republiek werd verricht . Er kwamen verschillen voor tussen de waarden van geleverde goederen die door

belastingplichtigen uit andere lidstaten werden gemeld en de waarden van verworven

goederen die werden gemeld door belastingplichtigen uit de Tsjechische of Slowaakse

Republiek. Dit kwam onder meer door verschillende methoden voor het melden van

34 Zie "Report on the Results of Parallel Audit of Value Added Tax Administration in the Czech Republic and in the Slovak Republic in 2005."

• - 

  30 -

gegevens over intracommunautaire leveringen en verwervingen in de afzonderlijke

lidstaten. Dit betrof bijvoorbeeld de aangifte van intracommunautaire leveringen in de lijst

van de leverancier voor een ander kwartaal dan bij intracommunautaire verwervingen in

de BTW-aangifte van de verwerver.

35

• 65. 

  Een verslag van de Poolse hoge controle-instantie vestigde de aandacht op het feit dat de beschikbaarheid van lijsten over intracommunautaire verwervingen de mogelijkheid

van verificaties aanzienlijk verbetert en het opsporen van fraude vergemakkelijkt. Hoewel

sommige lidstaten dergelijke gegevens van hun handelaren reeds verzamelen, is thans

slechts het invoeren in VIES van de lijsten betreffende leveringen verplicht.

Verificatie van BTW-nummers door handelaren

• 66. 

  Artikel 27, lid 4, van de verordening bepaalt dat leveranciers bevestiging kunnen

krijgen van de geldigheid van een aan een welbepaalde persoon toegekend

BTW-identificatienummer. Alle lidstaten hebben hun eigen systeem voor het geldig

verklaren van BTW-nummers. Naar gelang van de lidstaat kunnen de verzoeken om

bevestiging per telefoon, fax of elektronisch op een website worden ingediend.

• 67. 

  Sinds 2002 heeft de Commissie op haar website een instrument ter beschikking

gesteld dat bekend staat als "VIES-geldigverklaring BTW-nummer" dat de handelaren in

staat stelt, on line te verifiëren of een BTW-nummer geldig is. Elf lidstaten laten toe dat bij

de verificatie van het nummer de naam en het adres van een handelaar worden getoond,

terwijl een drietal andere lidstaten alleen de naam van de handelaar laat zien. De overige

dertien bevestigen slechts de geldigheid van een BTW-nummer, zonder enige informatie

over de handelaar te verstrekken.

• 68. 

  De verstrekte informatie is niet geheel betrouwbaar wegens uiteenlopende

interpretaties van elementaire begrippen zoals het begin of einde van een activiteit, en

omdat sommige lidstaten hun databases met terugwerkende kracht bijwerken. Wanneer

de database met terugwerkende kracht is bijgewerkt, is het voor een belastingautoriteit

35 Informatie over de bevindingen bij inspecties van de inning door de belastingautoriteiten van inkomsten voor de staatsbegroting, afkomstig uit de belasting over de toegevoegde waarde in 2004-2005, Poolse hoge controle-instantie, juni 2006.

• - 

  31 -

moeilijk na te gaan of een bepaald BTW-nummer als geldig te zien was op het tijdstip van

de onderzochte transactie.

Verbeteringen in de functionaliteit van VIES (VIES II)

• 69. 

  VIES bestaat sinds 1992. In 2004 werd besloten dat het systeem een 'upgrade' nodig

had om in de nieuwe behoeften te kunnen voorzien en technologische verbeteringen op te

nemen. Dit zou resulteren in VIES II, waarbij de nieuwe functies geleidelijk aan het

bestaande VIES-systeem zouden worden toegevoegd.

• 70. 

  De haalbaarheidsstudie voor VIES II vermeldde zes ontwikkelingspunten:
• - 

  verbetering van het verzamelen van VIES-gegevens;
• - 

  verbetering van de algehele kwaliteit van VIES-gegevens; - 36

opname van diensten in VIES (B2B) ; - 37

'one-stop-shop'-mechanisme ;

• - 

  uitwisseling van formulieren;
• - 

  versterking van de bestaande functionaliteit. Deze haalbaarheidsstudie werd op een vergadering van het PCAS in maart 2004

aangekondigd op basis van de reikwijdte en doelstellingen die de Commissie had

voorgesteld. In de studie werd ervan uitgegaan dat de wijziging in de plaats van belasting

van de diensten waarschijnlijk vanaf januari 2007 van kracht zou zijn, en dat het 'one-stop

shop'-mechanisme vanaf juli 2006 zou functioneren. Op grond van deze

veronderstellingen werd aan deze twee gebieden prioriteit verleend. Aangezien beide

veronderstellingen onjuist zijn gebleken, hebben de geleverde inspanningen tot dusver

36 B2B betekent business-to-business-dienstverlening.

37 Een systeem waarmee een handelaar alleen in zijn lidstaat van vestiging zijn verplichtingen in verband met de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) kan nakomen voor zijn activiteiten in de hele Europese Unie.

• - 

  32 -

niet geleid tot enige relevante verbetering bij het verzamelen en de algehele kwaliteit van

de VIES-gegevens.

Instrumenten ter bevordering van een multilaterale controle-aanpak

Aanwezigheid van belastingambtenaren in andere lidstaten

• 71. 

  Artikel 11 van de verordening biedt een rechtsgrondslag voor daartoe aangewezen

ambtenaren om in andere lidstaten aanwezig te zijn, bijvoorbeeld om toegang te verkrijgen

tot documentatie die daar wordt bijgehouden of om onderzoeken bij te wonen die

plaatsvinden bij handelaren.

• 72. 

  Van deze mogelijkheden is slechts weinig gebruik gemaakt (zie tabel 4). Voor 2006

maakten slechts zes lidstaten melding van gevallen waarin hun ambtenaren aanwezig

waren geweest in de administratiekantoren in andere lidstaten (15 gevallen in totaal).

Slechts drie lidstaten meldden gevallen waarin hun ambtenaren hadden deelgenomen aan

administratieve onderzoeken in andere lidstaten (drie gevallen in totaal).

• - 

  33 -

Tabel 4 - Gebruik van andere instrumenten Aantal malen dat ambtenaren aanwezig

Aantal deelnames aan administratieve Aantal georganiseerde gelijktijdige waren in administratiekantoren van

onderzoeken in andere lidstaten controles andere lidstaten

2005 2006 2005 2006 2005 2006

België 8 3 0 0 3 5 Tsjechische Republiek

0 0 0 0 0 0

Denemarken n/m 0 n/m 0 0 0 Duitsland 0 5 0 1 7 3

Estland n/m 0 n/m 0 0 1

Griekenland n/m 0 n/m 0 n/m 0 Spanje 0 n/m 0 n/m 0 0 Frankrijk 1 0 1 0 4 4 Ierland 1 1 1 0 3 2

Italië n/m n/m n/m n/m 0 0 Cyprus 0 0 0 0 0 0

Letland 0 0 0 0 0 0

Litouwen 0 0 0 0 0 0

Luxemburg n/m 0 n/m 0 0 0 Hongarije 0 0 0 0 0 1

Malta n/m 0 n/m 0 n/m 0 Nederland 1 3 3 1 10 1 Oostenrijk 0 1 0 0 0 4 Polen 0 0 0 0 0 0

Portugal 0 0 0 0 0 0 Slovenië 0 0 0 0 0 0 Slowaakse Republiek

0 0 0 0 0 0

Finland 0 0 0 1 1 0 Zweden 1 2 0 0 0 2 Verenigd Koninkrijk

7 0 0 0 0 2

TOTAAL 19 15 5 3 28 25 Bron: Statistieken van de lidstaten ingevolge Verordening (EG) nr. 1925/2004.

n/m - Cijfers niet meegedeeld door de lidstaten.

Statistieken over 2006 zijn voorlopig.

Gelijktijdige en multilaterale controles

• 73. 

  Artikel 12 van de verordening staat toe dat twee of meer lidstaten op hun eigen

grondgebied gelijktijdig controles op de fiscale situatie van één of meer marktdeelnemers

verrichten die van gemeenschappelijk of complementair belang zijn. De verordening

bepaalt dat een lidstaat moet vaststellen welke belastingplichtige hij voornemens is voor

een gelijktijdige controle voor te stellen. De andere betrokken lidstaten moeten vervolgens

beslissen of zij aan de gelijktijdige controles wensen deel te nemen.

38

• 74. 

  In 2006 zijn er in totaal 25 van die gelijktijdige controles gemeld. 75. Gelijktijdige controles kunnen plaatsvinden in de vorm van multilaterale controles,

overeenkomstig de beschikking over het Fiscalis-programma. Krachtens die beschikking

38 In dit cijfer kunnen sommige controles, die uit een gemeenschappelijk initiatief voortvloeien, dubbel zijn verrekend.

• - 

  34 -

zijn middelen voor reis- en verblijfkosten beschikbaar. De procedure voor het opstarten en

uitvoeren van dergelijke controles, waarbij gewoonlijk een sterke behoefte aan coördinatie

39

bestaat, is aanzienlijk vereenvoudigd en verduidelijkt .

• 76. 

  In 2005 werden door vijf verschillende lidstaten in totaal 12 van dergelijke multilaterale

40

controles georganiseerd. Hoewel dit meer was dan in de jaren 2001-2004 , vormt het een daling tegenover de piek van 2000, toen er 16 multilaterale controles plaatsvonden.

• 77. 

  Volgens de Nederlandse autoriteiten kunnen dergelijke controles ertoe leiden dat

aanzienlijke bedragen aan extra BTW worden geheven. In één van de drie multilaterale

controles die Nederland organiseerde en in 2005 afrondde, werd een extra BTW-bedrag

41

van 35 miljoen euro vastgesteld. De belastingautoriteiten in Luxemburg meldden een geval waarin een multilaterale controle die meer dan drie jaar lang samen met de

autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd verricht, resulteerde in de succesvolle

ontmanteling van een netwerk achter een fraude ten bedrage van 80 miljoen euro met

mobiele telefoons.

Bevordering en evaluatie van de administratieve samenwerking door de Commissie

• 78. 

  De verordening kent de Commissie de rol toe, de administratieve samenwerking

tussen de lidstaten te steunen en te bevorderen en deze samen met de lidstaten te

evalueren. Voorts moet de Commissie de ervaringen van de lidstaten samenvoegen

teneinde de samenwerking te verbeteren.

• 79. 

  In het PCAS heeft de Commissie voorstellen gedaan om de administratieve

samenwerking te verbeteren. Voorbeelden zijn het initiatief van de Commissie om de

termijnen voor de overlegging van lijsten over intracommunautaire leveringen te verkorten

of het voorstel om in VIES meer informatie over handelaren te verstrekken. Aan de meeste

voorstellen werd geen gevolg gegeven.

39 Multilateral Control Guide - versie 2004.

40 Jaarlijks aantal multilaterale controles: 2001: acht, georganiseerd door zes lidstaten; 2002: vijf, georganiseerd door vijf lidstaten; 2003: drie, georganiseerd door twee lidstaten, 2004: zeven, georganiseerd door zes lidstaten. 41 Administration de l'enregistrement et des domaines, activiteitenverslag 2006, blz. 20.

• - 

  35 -
• 80. 

  Op verzoek van het PCAS heeft de Commissie een specifiek formulier ("Trend form")

opgesteld om ontwikkelingen in de activiteiten op het gebied van plofferfraude op te

geven. Tot dusver heeft echter geen enkele lidstaat het formulier gebruikt om informatie te

verstrekken. Evenzo is de Commissie niet geïnformeerd over alle bilaterale

overeenkomsten tussen lidstaten over zaken die onder de verordening vallen.

• 81. 

  In haar mededeling van 2006 over de noodzaak om een gecoördineerde strategie te

42

ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude verklaarde de Commissie dat zij meende dat de tijd was gekomen om een systeem van toezicht in te

voeren, op basis van kwantificeerbare indicatoren, om te garanderen dat iedere lidstaat in

staat is effectieve bijstand te verlenen en dat ook werkelijk doet. Totnogtoe heeft de

Commissie echter nog geen concreet wetgevingsvoorstel voor de invoering van een

dergelijk toezichtsysteem gedaan.

• 82. 

  Voorts heeft de Commissie drie jaar na de inwerkingtreding van de verordening nog

geen evaluatie verricht van de organisatorische opzet voor administratieve samenwerking

in de lidstaten en de naleving van de verordening.

• 83. 

  Krachtens artikel 41, lid 2, van de verordening is de toegang van het personeel van de

Commissie tot de uitgewisselde informatie beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor het

onderhoud en de uitbouw van het communicatienetwerk. Zonder toegang tot de inhoud

van de uitgewisselde operationele informatie kan de Commissie niet zelf alle kennis van

zaken verwerven die nodig is om de oorzaken van problemen op te sporen en oplossingen

voor te stellen.

Andere belemmeringen voor een doeltreffende samenwerking

• 84. 

  Tijdens de controle kwamen er een aantal andere problemen aan het licht die

verhinderen dat de potentiële voordelen van samenwerking ten volle worden benut of die

mogelijke verbeteringen in de weg staan.

42 COM(2006) 254 def. van 31.5.2006.

• - 

  36 -

Geen gemeenschappelijke regels voor de intrekking van BTW-identificatienummers

• 85. 

  Een belangrijk instrument om frauduleuze activiteiten een halt toe te roepen en

eerlijke ondernemers te beschermen is de onmiddellijke intrekking van het

BTW-identificatienummer van de handelaar.

43

• 86. 

  Uit een analyse van de relevante communautaire regelgeving kan worden opgemaakt dat handelaren die geen echte economische activiteit uitoefenen, doch slechts

transacties verrichten die een dergelijke activiteit simuleren in het kader van BTW-fraude,

geen BTW-identificatienummer mogen hebben.

• 87. 

  De communautaire regelgeving bevat echter geen procedures of voorwaarden

betreffende de intrekking van BTW-identificatienummers, bijvoorbeeld in gevallen waarin

handelaren betrokken zijn bij zowel legale economische activiteiten als frauduleuze

transacties. Voor dergelijke gevallen gelden uiteenlopende nationale rechtsvoorschriften

en praktijken.

Moeilijkheden met grensoverschrijdende vervolging

• 88. 

  Gedurende haar controlebezoeken vernam de Rekenkamer dat het in sommige

44

lidstaten zeer moeilijk is, personen te vervolgen die bij georganiseerde fraude betrokken zijn, bijvoorbeeld een schakel vormen in een keten die is opgezet voor carrouselfraude,

waarbij uitsluitend tegen andere lidstaten wordt gefraudeerd.

45

• 89. 

  De hoge controle-instantie van het Verenigd Koninkrijk deelde mee dat de Deense belastingautoriteiten haar hadden ingelicht over hun verdenking dat sommige Deense

bedrijven betrokken waren bij leveringsketens met ploffers in het Verenigd Koninkrijk.

Maar omdat er geen belastingderving in Denemarken plaatsvond, kon er slechts een

beperkt strafrechtelijk onderzoek plaatsvinden.

43 Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde. 44 Frankrijk en Luxemburg.

45 Zie paragraaf 4.32 van het Comptroller and Auditor General's Standard Report van 7 juli 2006, gepubliceerd tezamen met de 2005-06 Accounts of HM Revenue & Customs.

• - 

  37 -

46

• 90. 

  De Duitse hoge controle-instantie meldde dat er geen wederzijdse overeenkomsten met andere lidstaten waren gesloten voor de vervolging van intracommunautaire

BTW-fraude. Het bestaan van dergelijke overeenkomsten was volgens de Duitse

wetgeving voorwaarde voor het vervolgen van handelaren die bij dit soort fraude

betrokken waren.

• 91. 

  De Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de

47

Europese Gemeenschappen bepaalt dat elke lidstaat in zijn nationale wetgeving doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moet vaststellen om

fraude te bestrijden en doeltreffend met andere lidstaten moet samenwerken. Artikel 1 van

de Overeenkomst bepaalt dat dit ook geldt wanneer door de fraude de middelen van de

EU-begroting wederrechtelijk worden verminderd. Maar ingevolge een door de Raad

48

vastgestelde toelichting bij de Overeenkomst viel de BTW niet onder de werkingssfeer 49

van de Overeenkomst . Onvoldoende kwantificering en analyse van de BTW-fraude

• 92. 

  De lidstaten of de Commissie kunnen ter voorkoming van intracommunautaire

BTW-fraude geen doelgerichte actie ondernemen zolang zij geen betrouwbare schattingen

van het aantal fraudegevallen bezitten, waaronder informatie over de economische

sectoren die het ergst getroffen zijn. De Commissie heeft nog geen succesvolle

gemeenschappelijke aanpak ontwikkeld van de wijze waarop dit kan worden bereikt.

• 93. 

  In zijn resolutie van 12 december 2006 over de bevordering van activiteiten op het

gebied van de belasting over de toegevoegde waarde gaf het Contactcomité een

werkgroep opdracht 50 aanbevelingen te doen voor één enkel model voor de schatting van

46 Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2002 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, punt 74 ("Strafverfolgung bei innergemeinschaftlichem Umsatzsteuerbetrug"). 47 De overeenkomst werd opgesteld in 1995 op basis van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (PB C 316 van 27.11.1995, blz. 49). 48 PB C 191 van 23.6.1997, blz. 1. 49

Het probleem is reeds beschreven in Speciaal verslag nr. 9/98, paragrafen 2.3-2.9. 50

Het contactcomité bestaat uit de hoofden van de hoge controle-instanties van de Europese Unie.

• - 

  38 -

BTW-verliezen. Een dergelijke gemeenschappelijke aanpak zou de lidstaten ook in staat

stellen te bepalen of met de fraudebestrijding werkelijk succes werd geboekt, dan wel of

de aanpak van de BTW-fraude slechts tot gevolg had dat de fraude werd verplaatst naar

andere economische sectoren of andere lidstaten.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies

• 94. 

  Ondanks nieuwe in 2004 ingevoerde regelingen is de administratieve samenwerking

tussen de lidstaten op het gebied van de BTW nog steeds niet intensief genoeg om

ontwijking en fraude betreffende de intracommunautaire BTW te bestrijden.

• 95. 

  Tot dusverre hebben de meeste lidstaten niet ten volle gebruik gemaakt van de door

de communautaire regelgeving geboden mogelijkheden om bevoegdheden en

verantwoordelijkheden voor rechtstreekse contacten met de belastingautoriteiten in andere

lidstaten te delegeren aan hun lokale of regionale belastingkantoren (zie de

paragrafen 19-23).

• 96. 

  De uitwisseling van inlichtingen op verzoek, een belangrijk instrument voor de

administratieve samenwerking tussen de lidstaten, heeft te lijden van een groot aantal te

late antwoorden en het ontbreken van voorlopige antwoorden. De frequentie van te late

antwoorden loopt tussen de lidstaten echter sterk uiteen (zie de paragrafen 24-31).

• 97. 

  De meeste vertragingen bij het beantwoorden van verzoeken treden op doordat de

lokale belastingkantoren te weinig prioriteit verlenen aan de verzoeken. Andere redenen

die bijdragen tot de vertragingen zijn gebreken in de toezichtsystemen en/of de

organisatorische opzet van de Centrale Verbindingsbureaus in sommige lidstaten (zie de

paragrafen 32-42).

• 98. 

  Uit evaluaties blijkt dat samenwerking tot resultaten leidt. Wanneer volgens de regels

wordt geantwoord op verzoeken, is het vaak mogelijk het bestaan van fraude aan het licht

te brengen of te bevestigen, en kan zulks ertoe leiden dat extra BTW wordt geïnd. Toch

heerst er enige bezorgdheid over het feit dat de kwaliteit van de uitgewisselde informatie

over vermoedelijke ploffers niet altijd een toereikende basis biedt voor succesvolle

• - 

  39 -
• 99. 

  Het kader voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf is niet goed

omschreven. Er zijn algemene verplichtingen opgelegd om andere lidstaten te informeren,

maar in de praktijk blijft de uitwisseling beperkt tot bepaalde categorieën informatie

waarover de lidstaten naar eigen goeddunken beslissen. Voorts wordt spontaan verstrekte

informatie niet altijd systematisch benut (zie de paragrafen 50-56).

• 100. 

  VIES, het systeem voor de uitwisseling van inlichtingen, vertoont ernstige gebreken.

Vertragingen bij de verzameling en invoering van nauwkeurige gegevens en problemen

met de correctie van verkeerde gegevens ondermijnen het nut ervan. Het systeem bevat

alleen gegevens over intracommunautaire leveringen, niet over intracommunautaire

verwervingen. Dit beperkt de mogelijkheden tot kruiscontroles. Hoewel in 2004 is besloten,

het systeem te 'updaten', worden de nieuwe functies slechts langzaam ingevoerd (zie de

paragrafen 57-70).

• 101. 

  De voor een multilaterale controle-aanpak beschikbare instrumenten worden zelden

benut, hoewel daarvoor via het Fiscalis-programma communautaire financiering wordt

verleend (zie de paragrafen 71-77).

• 102. 

  De meeste voorstellen die de Commissie via het Permanent Comité inzake

administratieve samenwerking heeft gedaan om de uitwisseling van informatie tussen de

lidstaten te verbeteren, zijn niet opgevolgd (zie de paragrafen 78-83).

• 103. 

  Nog een aantal andere factoren verhindert dat de potentiële voordelen van

samenwerking ten volle worden benut, zoals het ontbreken van gemeenschappelijke

regels voor de intrekking van BTW-nummers, moeilijkheden met grensoverschrijdende

vervolging en onvoldoende instrumenten voor het kwantificeren en analyseren van

BTW-fraude (zie de paragrafen 84-93).

Aanbevelingen

• 104. 

  Wil de bestrijding van intracommunautaire BTW-fraude succes hebben, dan moeten

de lidstaten meer prioriteit verlenen aan de administratieve samenwerking, zowel wat de

operationele informatie-uitwisseling als wat het administratieve beheer ervan betreft.

• 105. 

  De lidstaten moeten meer rechtstreekse communicatie tussen het lokale

inspectiepersoneel aanmoedigen als een doeltreffende manier om de uitwisseling van

• - 

  40 -

informatie te bespoedigen. Tegelijkertijd zou dit de intensiteit van de samenwerking en de

kwaliteit van de uitgewisselde inlichtingen helpen verhogen.

• 106. 

  Om te garanderen dat de problemen snel worden onderkend en aangepakt en dat

elke lidstaat doeltreffende bijstand aan andere lidstaten verleent, is efficiënter toezicht op

de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten noodzakelijk. Ook zijn er verbeteringen

nodig in het toezicht van de lidstaten zelf op de uitwisseling van informatie.

• 107. 

  De procedures voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf moeten

worden verduidelijkt. Spontaan verstrekte informatie zou door de lidstaten stelselmatig

moeten worden benut.

• 108. 

  Om VIES te verbeteren moet het volgende worden ondernomen:
• a) 

  de termijnen voor het verzamelen en invoeren van gegevens drastisch verkorten;
• b) 

  waarborgen dat onnauwkeurige gegevens snel worden gecorrigeerd;
• c) 

  het functioneren van de geldigverklaring van BTW-nummers verbeteren;
• d) 

  betere mogelijkheden voor kruiscontroles verlenen, bijvoorbeeld door gegevens over

intracommunautaire verwervingen op te nemen;

• e) 

  ruimere rechtstreekse toegang tot gegevens verlenen om multilaterale raadpleging

mogelijk te maken.

• 109. 

  De invoering van geharmoniseerde voorschriften voor de intrekking van

BTW-nummers van handelaren die bij frauduleuze activiteiten zijn betrokken, moet worden

overwogen.

• 110. 

  De beschikbaarheid van vergelijkbare gegevens over de ontwijking van

intracommunautaire BTW zou bijdragen tot een meer doelgerichte samenwerking tussen

de lidstaten. De Commissie moet samen met de lidstaten een gemeenschappelijke

aanpak ontwikkelen voor het kwantificeren en analyseren van BTW-ontwijking.

• 111. 

  Er moet worden nagedacht over de wijze waarop grensoverschrijdende vervolging

van intracommunautaire BTW-fraude in de lidstaten kan worden verbeterd, bijvoorbeeld

door een wijziging van de huidige interpretatie door de Raad van de Overeenkomst

• - 

  41 -

aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese

Gemeenschappen, die geen BTW-ontvangsten omvat.

• 112. 

  Ten aanzien van het Commissievoorstel voor een aanvullende horizontale

verordening betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de

51 52

financiële belangen van de Gemeenschap herhaalt de Rekenkamer haar aanbeveling , hard te werken aan een voorstel dat de communautaire antifraudewetgeving

vereenvoudigt en consolideert, zodat herhalingen, overlappingen en tegenstrijdigheden

worden voorkomen. In het kader van die herziening zouden ook de bestaande

tekortkomingen in de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten kunnen worden

aangepakt.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van

8 november 2007.

Voor de Rekenkamer

Hubert Weber President

51 COM(2006) 473.

52 Zie paragraaf 36 van Advies nr. 8/2005 over een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude en andere onwettige activiteiten (PB C 313 van 9.12.2005, blz. 1).

• - 

  1 -

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING

I.-VII. De Commissie stemt grotendeels in met de opmerkingen van de Rekenkamer. De analyse van de Rekenkamer stemt overeen met de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt in een mededeling die in mei 2006 is gepubliceerd

53 : het juridische kader voor administratieve

samenwerking op het gebied van de BTW is enkele jaren geleden versterkt 54 , maar de lidstaten

maken nog niet voldoende gebruik van de nieuwe mogelijkheden die worden geboden en het niveau van administratieve samenwerking is niet evenredig met de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer.

De Commissie blijft zich inzetten voor de verbetering van deze administratieve samenwerking tussen de lidstaten van de EU. Na de publicatie van bovengenoemde mededeling in mei 2006 werd een politiek debat met alle betrokken partijen op gang gebracht over een antifraudestrategie op Europees niveau. Naast het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking

55 ­ waarvan

de discussies en besluiten van meer technische aard zijn ­ is een meer beleidsgerichte groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude opgericht.

Besluiten over administratieve samenwerking op communautair niveau kunnen alleen met eenparigheid van stemmen van alle lidstaten worden genomen.

Wat het kader voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf betreft, wordt in artikel 18 van Verordening nr. 1798/2003 van de Raad ­ zoals wordt bevestigd in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie ­ uitdrukkelijk bepaald dat elke lidstaat bepaalt of hij deelneemt aan de uitwisseling van een bepaalde (sub)categorie inlichtingen en op welke wijze dit geschiedt. Deze tekst was het resultaat van een politiek compromis, dat nodig was om tot eenstemmigheid in de Raad te komen (zoals is vereist voor besluiten op basis van artikel 93 van het EG-Verdrag).

OPMERKINGEN

• 20. 

  Uit de door de lidstaten meegedeelde statistieken blijkt:
• - 

  een toename van de verzoeken om uitwisseling van informatie tussen de EU-15 in de periode na 1.1.2004, vergeleken met de periode voor die datum; en
• - 

  een snelle ontwikkeling van de verzoeken om uitwisseling van inlichtingen tussen EU-15 en EU-10.

53 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité over de noodzaak om een gecoördineerde strategie te ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude, COM(2006) 254 van 31.5.2006.

54 Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 264 van 15.10.2003, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 tot vaststelling van nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 331 van 5 november 2004, blz. 13). 55 Dit Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (PCAS) is ingesteld overeenkomstig artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 om de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de verordening van de Raad te assisteren.

• - 

  2 -

Het valt niet uit te sluiten dat de toetreding van 10 nieuwe lidstaten in 2004 heeft geleid tot een geografische verschuiving in de transacties en/of van bepaalde BTW-fraude van de EU-15 naar transacties met de EU-10 en aldus heeft geleid tot een verschuiving in de lidstaten die verzoeken om inlichtingen hebben verzonden of ontvangen.

Uit het eenvoudige feit dat het aantal verzoeken dat in 2005 tussen EU-15 lidstaten is verzonden iets lager ligt dan het aantal verzoeken in 2004, kan geen enkele specifieke conclusie worden getrokken, aangezien:

• - 

  de geanalyseerde periode te kort is om een volledige evaluatie van de ontwikkelingen te maken;
• - 

  de statistieken die in 2004 en 2005 door de lidstaten in het kader van de administratieve

samenwerking zijn meegedeeld een gebrek aan nauwkeurigheid lieten zien. Gelet op de discrepanties in de statistieken zijn meer gedetailleerde richtsnoeren en instructies ontwikkeld. Deze zijn op 30 januari 2006 gepubliceerd. Op dat ogenblik waren de lidstaten van mening dat het niet meer dienstig was om de statistieken die al voor 2004 en 2005 waren verzameld te herzien.

In 2006 was het aantal verzoeken hoger dan in 2005, maar nog steeds minder dan het aantal van 2004.

• 21. 

  Ondanks de toename van de uitwisseling van inlichtingen was het niveau van administratieve samenwerking in deze jaren niet evenredig met de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer

56 . Gezien de grenzen van hun mogelijkheden (bv. personele middelen) hechten de lidstaten veel belang aan controles die op risicoanalyse zijn gebaseerd.

22.-23. De bedoeling van de nieuwe wetgeving was decentralisatie te vergemakkelijken: meer rechtstreekse contacten tussen plaatselijke diensten kunnen de administratieve samenwerking efficiënter en sneller maken

57 .

Een beveiligd elektronisch communicatiekanaal tussen plaatselijke kantoren in de verschillende lidstaten zal vanaf eind 2007 ter ondersteuning van dit soort gedecentraliseerde communicatie beschikbaar zijn.

Niettemin valt de administratieve organisatie in de lidstaten in eerste instantie onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten.

24.-31. De statistieken die jaarlijks worden verzameld en die op de PCAS-bijeenkomsten worden gepresenteerd, laten een probleem zien met antwoorden die te laat binnenkomen. De Commissie is zich bewust van dit probleem en brengt het herhaaldelijk ter sprake op deze PCAS-bijeenkomsten: zij dringt er bij de lidstaten op aan de termijnen te verkorten en voorlopige antwoorden te geven wanneer zij niet binnen de termijn kunnen antwoorden.

De Commissie heeft verscheidene initiatieven genomen om in deze situatie verbetering te brengen. Deze nieuwe initiatieven hebben betrekking op:

• - 

  geautomatiseerde rechtstreekse toegang tot gegevens;

56 Zie COM(2006) 254 van 31.5.2006, punt 2.1.

57 De verordening voorzag in de mogelijkheid van gedecentraliseerde samenwerking naar aanleiding van het voorstel in die zin in het voorstel van de Commissie voor de verordening (PB C 270 E van 25.9.2001, blz. 87), COM(2001) 294 van 18.6.2001).

• - 

  3 -
• - 

  snellere en meer gedetailleerde uitwisseling van gegevens;
• - 

  verzoeken van derde lidstaten.

Momenteel zijn binnen de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude met de lidstaten discussies over deze initiatieven gaande.

• 32. 

  De werking van de administratieve organisatie binnen de lidstaten is hoofdzakelijk een nationale kwestie. De Commissie deelt echter de door de Rekenkamer geuite bezorgdheid en heeft de lidstaten tijdens PCAS-bijeenkomsten herhaaldelijk hierop attent gemaakt. In haar mededeling van mei 2006 verwees de Commissie ook naar de ad-hocgroep van de Raad over belastingfraude, die het ontbreken van een "communautaire bestuurscultuur" een belemmering voor de fraudebestrijding heeft genoemd

58 .

• 33. 

  De lokale belastingkantoren moeten de instrumenten die zijn ontwikkeld om de administratieve samenwerking te vergemakkelijken (correct) gebruiken:
• - 

  er zijn standaardformulieren opgesteld en de lidstaten hebben hierover overeenstemming bereikt.

Daarnaast worden op dit ogenblik nieuwe elektronische formulieren in XML-format ontwikkeld

die vanaf begin 2008 zullen worden gebruikt. Deze formulieren zijn gemakkelijker te gebruiken dan de huidige elektronische formulieren en de structuur kan niet worden veranderend, waardoor het aantal fouten zal worden beperkt.

• - 

  dankzij het CCN/CSI-netwerk hebben de lidstaten een veilige en snelle communicatie tussen de

centrale verbindingsbureaus.

Daarnaast zal een beveiligd kanaal voor elektronische communicatie vanaf eind 2007 door de

lokale belastingkantoren gebruikt kunnen worden.

38.-42. De administratieve organisatie van de bevoegde instanties binnen de lidstaten (en de verdeling van hun territoriale of operationele verantwoordelijkheid) valt onder de bevoegdheid van die instanties; zij dient in overeenstemming met de EU-regelgeving te zijn en mag de praktische administratieve samenwerking met andere lidstaten niet belemmeren.

De werking van de nationale structuren van de CVB's zal een onderdeel vormen van de komende evaluatie die in 2008 wordt gepubliceerd.

• 49. 

  De Commissie had op de PCAS-bijeenkomst van december 2006 al voorgesteld een feedbackmechanisme in te voeren. Hierdoor zou de motivering voor de (spontane) uitwisseling van inlichtingen kunnen vergroten. De lidstaten toonden zich gematigd positief over dit idee, dat in 2008 verder zal worden besproken.
• 51. 

  Wat het kader voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf betreft, wordt in artikel 18 van Verordening nr. 1798/2003 van de Raad ­ zoals wordt bevestigd in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 ­ uitdrukkelijk bepaald dat elke lidstaat bepaalt of hij deelneemt aan de uitwisseling van een bepaalde (sub)categorie inlichtingen en op welke wijze dit geschiedt. Deze tekst was het resultaat van een politiek compromis, dat nodig was om tot eenstemmigheid in de Raad te komen (zoals is vereist voor besluiten op basis van artikel 93 van het EG-Verdrag).
• - 

  4 -

Deze specifieke "definitie" van de (sub)categorieën inlichtingen die zonder verzoek vooraf worden uitgewisseld kan worden verklaard door het feit dat, toen deze bepaling werd goedgekeurd, de beschikbaarheid van deze (sub)categorieën inlichtingen tussen de lidstaten onderling verschilde (doordat zij verschillende methodes hanteerden om de inlichtingen in kwestie te verzamelen en op te slaan). Er was dan ook bepaald dat lidstaten die nog niet de mogelijkheid hadden om bepaalde soorten inlichtingen uit te wisselen (bijvoorbeeld omdat een specifieke databank nog moest worden ontwikkeld), zo spoedig mogelijk aan de verplichting om die inlichtingen uit te wisselen zouden voldoen (zie artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1925/2004 met betrekking tot de wijziging achteraf van de (sub)categorieën van inlichtingen die de lidstaten uitwisselen en de wijziging achteraf van de wijze waarop deze inlichtingen worden uitgewisseld). Het doel, zoals dat uit artikel 17 van Verordening nr. 1798/2003 en artikel 3 van Verordening nr. 1925/2004 blijkt, was tot een zo volledig mogelijke uitwisseling van inlichtingen te komen.

• 53. 

  De werking van de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf moet worden verbeterd. Er moet naar efficiëntere methoden voor de uitwisseling van inlichtingen worden gestreefd, waarbij rekening wordt gehouden met recente technologische ontwikkelingen en de uitrusting die door handelaren wordt gebruikt. Ook moeten veelvuldiger en meer gedetailleerde geautomatiseerde uitwisseling van gegevens tussen lidstaten of zelf rechtstreekse toegang tot nationale databanken worden overwogen

59 .

Binnen de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude zijn momenteel de discussies gaande over mogelijke manieren om het gebruik van dit instrument te verbeteren. De discussie over het gebruik van Eurocanet is een typisch voorbeeld van de wijze waarop de lidstaten dit instrument gebruiken.

Ook komt uit de conclusies van de werkzaamheden die door verscheidene Fiscalis-projectgroepen (FPG's) zijn verricht en uit de discussies die binnen deze groepen gaande zijn de wens van de lidstaten naar voren om het gebruik van dit instrument te verbeteren en tot een meer gestructureerd gebruik van dit soort informatie te komen, bv. ten aanzien van tweedehandsauto's en import.

Wat de statistieken betreft hebben de lidstaten hun goedkeuring gehecht aan gedetailleerde richtsnoeren en instructies waarin wordt bepaald dat preciezere statistieken worden meegedeeld over de categorieën inlichtingen die zonder verzoek vooraf worden uitgewisseld. Deze nieuwe richtsnoeren moeten vanaf 2007 worden toegepast (voor de mededeling van statistische gegevens betreffende de verzoeken en antwoorden die in 2006 zijn verzonden en ontvangen).

• 54. 

  Het Eurocanet (European Carousel network) project, waaraan 22 van de 27 lidstaten deelnemen, heeft een operationele aanpak bevorderd dankzij welke de nationale fraudebestrijdingseenheden hierbij kunnen worden betrokken.

Het beheer en de analyse van de gegevens blijven uitsluitend in handen van de lidstaten. De Commissie heeft op dit ogenblik geen toegang tot de gegevens en kan derhalve geen analyse verschaffen. Hierdoor kan de Commissie alleen financiële en administratieve ondersteuning geven om de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten te verbeteren. De Commissie zou niettemin bereid zijn om meer concrete ondersteuning te bieden, zoals bijvoorbeeld analyses van trends en toekomstige regelingen op communautair niveau indien de lidstaten hierom zouden vragen.

• - 

  5 -
• 60. 

  Informatie betreffende intracommunautaire leveringen van goederen moet snel aan andere lidstaten worden meegedeeld. Bij de gegevens die thans tussen de lidstaten worden uitgewisseld moet de in artikel 25 van Verordening nr. 1798/2003 vastgelegde periode van drie maanden in acht worden genomen. De kwestie van een snellere uitwisseling van gegevens over intracommunautaire leveringen is een van de voornaamste elementen in de besprekingen met de lidstaten die door de mededeling van de Commissie van mei 2006 op gang zijn gebracht. De kwestie werd naderhand in de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude besproken.

Ten vervolge op deze besprekingen verzocht de Raad-Ecofin van juni 2007 de Commissie wetgevingsvoorstellen te doen met het oog op verkorting van de termijnen voor het overleggen van de lijst van intracommunautaire leveringen en voor de uitwisseling van deze informatie tussen de lidstaten.

De Raad merkte op dat deze voorstellen vergezeld moeten gaan van een effectbeoordeling. De Commissie voert op dit ogenblik deze beoordeling uit om het kosteneffect van een dergelijke verandering voor bedrijven te evalueren.

• 62. 

  Er zijn op dit ogenblik besprekingen met de lidstaten gaande over geautomatiseerde toegang voor de bevoegde instanties tot gegevens in de databases van andere lidstaten (deel van de werkzaamheden van de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude).

In de mededeling van de Commissie van mei 2006 was de toegang tot nationale databases al genoemd als een van de elementen waarmee de uitwisseling van informatie kan worden verbeterd

60 .

Het voordeel van een multilaterale aanpak blijkt uit het voorbeeld van het Eurocanet-project, dat door de Rekenkamer in punt 54 wordt genoemd en dat de belastinginspectiediensten van de lidstaten een beter inzicht in of zelfs het volledige beeld van een vermoede fraudeketen biedt. Alle deelnemende lidstaten hebben onbeperkt toegang tot alle uitgewisselde gegevens.

• 65. 

  De kwestie van de invoering van rapportageverplichtingen voor lijsten van leveringen betreffende intracommunautaire verwervingen is op verscheidene Fiscalis-seminars en in projectgroepen besproken. Gelet op de problemen in verband met kwaliteit en gegevens alsook de frequente opgave van onjuiste gegevens door de handelaren zelf, zijn de voordelen van een dergelijke verplichting bewezen. Bovendien zou het verplicht stellen van rapportage van intracommunautaire verwervingen een ernstige extra administratieve last voor handelaren zijn.
• 67. 

  Sedert 2002 stelt de Commissie in het kader van VIES op haar website een instrument voor de validatie van BTW-nummers beschikbaar. Sedert 2005 is een open interface beschikbaar die de automatische controle van BTW-nummers door computersystemen mogelijk maakt.

De mogelijkheid die door 11 lidstaten wordt geboden om BTW-identificatienummers aan te sluiten met de namen van belastingplichtigen is een nuttig instrument om misbruik van BTWidentificatienummers te voorkomen.

• 68. 

  Op de bijeenkomst van het Permanent Comité inzake Informatietechnologie (SCIT) van juni 2007 werd een overeenkomst bereikt over een verduidelijking van de interpretatie van de datum van begin en de datum van afloop van de economische activiteiten van een belastingplichtige in VIES.
• - 

  6 -

69.-70. De Commissie werkt aan de modernisering van het VIES-systeem. Dit is een gelegenheid om verbeteringen aan te brengen in de administratieve samenwerking ter bestrijding van BTWfraude.

In de uitvoerbaarheidsstudie naar VIES 2, die op de PCAS-bijeenkomst van maart 2004 was aangekondigd, werd een planning voor deze modernisering voorgesteld. Deze planning werd echter niet door de lidstaten goedgekeurd.

Het gebrek aan een rechtsgrond vormde een speciaal probleem. Dit werd duidelijk bij het werk dat is gedaan om diensten op te nemen in VIES (B2B). Met deze werkzaamheden werd een begin gemaakt in de veronderstelling dat de rechtsgrond op 1 januari 2007 zou zijn goedgekeurd. Door het ontbreken van deze rechtsgrond, die nog steeds niet is goedgekeurd, heeft slechts de helft van de lidstaten deze toegepast. Aangezien hun investering tot dusverre zeer geringe operationele vooruitgang heeft opgeleverd, is een groot aantal lidstaten niet zeer bereid een herhaling van deze aanpak te overwegen.

Wat de "one-stop-shop" betreft: sinds de uitvoerbaarheidsstudie is besproken is deze rechtsgrond veranderd en heeft deze geleid tot drie nieuwe subprojecten, die nog steeds in de Raad worden behandeld. Daarom werd dan ook pas op de SCIT-bijeenkomst van juni 2007 de conclusie bereikt dat de overeenkomst stabiel genoeg was om met de werkzaamheden eraan te beginnen.

Wat de e-formulieren betreft, wordt alleen vooruitgang geboekt met het werk aan de formulieren die stabiel genoeg werden geacht (drie). Voor de overige formulieren moeten zowel in PCASbijeenkomsten als in werkgroepen discussies worden gehouden over de inhoud van de formulieren zelf en over het nut van het werk dat vereist is om ze naar het XML-format te vertalen.

Wat de kwaliteit van gegevens betreft, is een begin gemaakt met de werkzaamheden om de termijnen te verkorten en met de behandeling van historische BTW-registratie. Niettemin moeten, voordat met de werkzaamheden kan worden begonnen, zowel de verkorting van termijnen als andere projecten in verband met de kwaliteit van gegevens binnen PCAS worden besproken.

Wat de vertraging bij de verzameling van gegevens betreft, zijn momenteel besprekingen met de lidstaten gaande om de termijnen voor de indiening van de BTW-lijsten van leveringen tot 1 maand te verkorten en de termijnen voor het doorsturen van de gegevens naar de andere lidstaten eveneens tot 1 maand te verkorten.

71.-72. De mogelijkheid om aanwezigheid van belastingambtenaren in andere lidstaten te hebben is een flexibel instrument voor administratieve samenwerking. De lidstaten zijn er bij verschillende gelegenheden (Fiscalis-seminars, bijeenkomsten van de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude) toe aangemoedigd daar meer gebruik van te maken.

• 75. 

  De Commissie ondersteunt het huidige toegenomen gebruik van dit instrument door het opzetten van het multilaterale-controleplatform (MLC), een permanent forum voor het bevorderen en evalueren van MLC's en voor het toezicht op de uitwisseling van goede praktijken inzake MLC's.

De technische mogelijkheden voor samenwerking in MLC's zijn eveneens verbeterd. Sinds eind 2006 kunnen de lidstaten dankzij de nieuwe versie van het "Common Communication Network" (CCN) mails (bijvoorbeeld verzoeken van CVB's) veilig naar hun plaatselijke kantoren doorsturen. Tegen eind 2007 zal rechtstreeks elektronisch contact tussen de deelnemers aan een MLC via een beveiligd kanaal mogelijk zijn.

• - 

  7 -
• 76. 

  In 2006 zijn 16 nieuwe multilaterale controles opgestart en in totaal vonden 58 bijeenkomsten over multilaterale controles plaats en werden 5 selectiebijeenkomsten over multilaterale controle gehouden. Sedert het Fiscalis-seminar in juni 2006 hebben meer lidstaten multilaterale controles opgestart.
• 79. 

  In aanmerking nemend hoe moeilijk het is binnen PCAS (waarvan de activiteiten meer van technische aard zijn) tot overeenstemming te komen, worden sommige kwesties nu besproken binnen de beleidsgerichte groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude, op basis van de conclusies van de Raad (bijeenkomsten van de Raad Ecofin van november 2006 en juni 2007).
• 80. 

  Er werd een "Trend form" goedgekeurd om de mededeling van informatie over nieuwe trends in fraude te vergemakkelijken. In bijna alle PCAS-bijeenkomsten maakt de Commissie van de gelegenheid gebruik om de lidstaten aan te moedigen informatie te delen door gebruik te maken van dit formulier.

Zoals de Rekenkamer opmerkt zijn deze formulieren tot dusver niet gebruikt. Niettemin volgt het Eurocanet-project dit idee, aangezien het ook bedoeld is om ervaringen en goede praktijken uit te wisselen. Er heeft nog geen uitwisseling van inlichtingen over nieuwe trends en ontwikkelingen plaatsgevonden tussen de lidstaten, maar zij gebruiken de Eurocanet-groep voor besprekingen over nieuwe trends en toekomstige vormen van georganiseerde fraude.

• 81. 

  Het controlesysteem is een van de onderwerpen van discussie van de huidige groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude met de lidstaten.
• 82. 

  In haar mededeling van mei 2006 61 maakte de Commissie een evaluatie van het bestaande

rechtskader en de praktijk inzake administratieve samenwerking (met inbegrip van de administratieve samenwerking op BTW-gebied). Zij gaf aan hoe een manier kan worden gevonden om deze samenwerking te verbeteren.

Sedertdien heeft de Raad de werking van de administratieve samenwerking als instrument voor fraudebestrijding besproken (bijeenkomsten van de Raad Ecofin van november 2006 en juni 2007) en de Commissie verzocht verdere werkzaamheden te verrichten, met name op BTW-gebied. De Commissie heeft nu veel middelen gestoken in de follow-up van deze besprekingen. De groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude werd opgezet en deze groep is al zes keer bijeengekomen.

In de tussentijd konden de lidstaten meer ervaring opdoen met de organisatorische opzet van de administratieve samenwerking en met eventuele samenwerkingsproblemen die kunnen voortvloeien uit de administratieve organisatie van de bevoegde instanties binnen de lidstaten. Deze specifieke kwestie zal deel uitmaken van de komende evaluatie, die in 2008 wordt gepubliceerd.

De administratieve organisatie binnen de lidstaten valt onder hun bevoegdheid en het is moeilijk om algemene richtsnoeren te geven aangezien de vraag wat de ideale organisatie is, afhankelijk is van factoren die tussen de lidstaten onderling kunnen verschillen (omvang van het grondgebied, aantal belastingplichtigen, algemene structuur van de overheidsdiensten, enz.).

• 83. 

  Door de Commissie (OLAF) is verscheidene keren zonder succes om toegang tot de inhoud van de uitgewisselde informatie gevraagd.
• - 

  8 -

Indien de Commissie (OLAF) toegang had tot de uitgewisselde informatie, zou zij haar rol als platform voor de diensten van de lidstaten kunnen verbeteren. Dit zou een significante meerwaarde geven aan de bestrijding van BTW-fraude doordat een analyse uit algemeen communautair oogpunt wordt gegeven van trends en nieuw aan het licht gekomen georganiseerde fraude (geen evaluatie van het niveau van de fraude), die aan alle lidstaten ter beschikking zou worden gesteld. Tot nog toe weigeren de lidstaten de Commissie echter toegang te verlenen, hoewel zij bij hun op vroegtijdige opsporing gerichte beleid op operationeel vlak en wat de informatie betreft profijt zouden kunnen hebben van de ondersteuning door de Commissie (OLAF).

• 84. 

  De Commissie heeft voorgesteld de kwaliteit van de uitwisseling van inlichtingen te evalueren op basis van een analyse van steekproefsgewijze gekozen uitwisselingen, om de verschillende knelpunten in de stroom van informatie-uitwisseling te identificeren. Dit voorstel werd op de PCAS-bijeenkomst van december 2006 gedaan. Verscheidene lidstaten gaven blijk van hun belangstelling voor deelname aan zo'n project. In het eerste kwartaal van 2008 zal dan ook een Fiscalis-projectgroep worden opgestart.
• 87. 

  De Commissie heeft verscheidene keren getracht een overeenkomst tot stand te brengen over de afschaffing van BTW-nummers. De lidstaten hebben nog geen overeenkomst bereikt.

88.-90. De Commissie is ervan overtuigd dat wetgeving nodig is om grensoverschrijdende vervolging te handhaven in situaties waarin andere lidstaten belastinginkomsten derven

62 . In de

groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude is met besprekingen over deze kwestie begonnen.

Hoewel er dikwijls om is verzocht, is de invoering van nieuwe strafrechtelijke maatregelen moeilijk gebleken. Zo is bijvoorbeeld de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, die op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is opgesteld en die in 1995 is ondertekend, pas in 2002 in werking getreden nadat deze door de lidstaten was geratificeerd.

De Commissie heeft een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap ingediend (COM(2001) 272). Dit voorstel bevat bepalingen inzake vervolging van inbreuken die voor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap gevolgen hebben.

De Commissie heeft ook een voorstel ingediend voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap tegen fraude en andere onwettige activiteiten (COM(2006) 473). Dit voorziet in regels voor multidisciplinaire fraudebestrijdingsmaatregelen op het niveau van wederzijdse administratieve bijstand en in de nodige verbinding met gerechtelijke follow-up, wat een belangrijk vereiste is voor een doeltreffende vervolging.

• 91. 

  De Commissie is van oordeel dat de BTW onder de werkingssfeer van de overeenkomst valt en betreurt het door de Raad ingenomen standpunt, dat in strijd is met de financiële belangen van de Gemeenschap en de lidstaten

63 .

62 Zie COM(2006) 254 van 31.5.2006, punt 5.1.

63 Werkdocument van de diensten van de Commissie, bijlage bij het verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging door de

lidstaten van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en de daarbij behorende protocollen, artikel 10 van de overeenkomst (COM(2004) 709 def.) in SEC(2004) 1299, punt 5.1.2.

• - 

  9 -
• 92. 

  De Commissie heeft opdracht gegeven tot een studie waarbij het studiebureau een gedegen raming moet verschaffen van het bedrag dat in de verschillende EU-lidstaten met belastingfraude is gemoeid, op basis van 3 verschillende statistische modellen. Wat de ramingen van BTW-fraude betreft is een eerste resultaat in beginsel eind 2007 beschikbaar.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

94.-103. De Commissie is verheugd over de conclusies van de Rekenkamer. Deze bevestigen de conclusies in de mededeling van de Commissie van 31 mei 2006: het rechtskader voor administratieve samenwerking op BTW-gebied is versterkt maar de lidstaten maken nog niet voldoende gebruik van de nieuwe mogelijkheden die worden geboden en het niveau van administratieve samenwerking is niet evenredig met de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer.

De Commissie blijft de lidstaten aanmoedigen hun administratieve samenwerking in het kader van de huidige regelgeving te verbeteren. De problemen (bv. te late antwoorden, gebrek aan voorlopige antwoorden, beperkt gebruik van de mogelijkheden in verband met de aanwezigheid van belastingambtenaren in andere lidstaten, gelijktijdige en multilaterale controles) worden op de PCAS-bijeenkomsten en op Fiscalis-seminars besproken.

Bij haar maatregelen ter verbetering van de administratieve samenwerking wordt de Commissie met verscheidene hindernissen geconfronteerd:

• - 

  de wetgeving op dit gebied kan alleen met algemene stemmen worden goedgekeurd, hetgeen

onvermijdelijk moeilijke onderhandelingen en politieke compromissen tot gevolg heeft;

• - 

  de administratieve organisatie binnen de lidstaten valt in eerste instantie onder de bevoegdheid

van de lidstaten;

• - 

  de middelen die de lidstaten voor administratieve samenwerking reserveren zijn beperkt. In

sommige lidstaten is er zelfs een tendens deze te verminderen.

• 104. 

  De Commissie stemt in met de aanbevelingen van de Rekenkamer, die in overeenstemming zijn met het standpunt dat de Commissie in haar mededeling van mei 2006 innam.

Gezien de omvang van BTW-fraude zal de Commissie een politiek debat blijven stimuleren over de noodzaak van een strategie op EU-niveau met het oog op verbetering van de bestrijding van belastingfraude. Dit debat kwam in mei 2006 op gang en werd door de Raad Ecofin in zijn conclusies van november 2006 en juni 2007 verwerkt. Om op de follow-up van deze conclusies toe te zien heeft de Commissie met de lidstaten de groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude opgezet. Deze groep is in vergelijking met het PCAS meer politiek van aard en onderzoekt:

• - 

  geautomatiseerde rechtstreekse toegang tot gegevens in de databanken van andere lidstaten,

snellere en gedetailleerdere uitwisseling van gegevens en verzoeken van derde lidstaten.

• - 

  de noodzaak vergelijkbare maatregelen tegen fraudeurs te nemen, met name ten aanzien van

sancties en strafrechtelijke procedures, ongeacht of de fraude tot verlies van fiscale inkomsten in de lidstaat in kwestie leidt of niet.

• - 

  10 -
• - 

  verkorting van de termijn voor indiening van de lijsten van intracommunautaire leveringen van

goederen. Wat dit laatste punt betreft evalueert de Commissie momenteel de gevolgen van een dergelijke verandering voor bedrijven. Het resultaat van deze studie zal bepalen wat het toepassingsgebied van het potentiële wetgevingsvoorstel wordt.

De Commissie moedigt de lidstaten ook aan meer gebruik te maken van de bestaande infrastructuur voor ondersteuning op operationeel vlak en wat de informatie op communautair niveau betreft, te weten het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).

105.-107. De Commissie heeft al verscheidene initiatieven genomen om de administratieve samenwerking tussen de EU-lidstaten te verbeteren:

• - 

  Een beveiligd elektronisch communicatiekanaal voor uitwisseling van inlichtingen tussen

plaatselijke kantoren in de verschillende lidstaten zal vanaf eind 2007 ter ondersteuning van gedecentraliseerde communicatie beschikbaar zijn.

• - 

  Uitvoerige richtsnoeren voor de verzoekformulieren zijn voor de lidstaten beschikbaar gemaakt

en nieuwe elektronische formulieren in XML-format worden op dit ogenblik ontwikkeld en zullen vanaf begin 2008 worden gebruikt.

• - 

  In de Fiscalis-projectgroepen wordt momenteel besproken op welke wijze meer gestructureerde

soorten uitwisseling van informatie voor specifieke gevallen kunnen worden opgezet, bv. ten aanzien van tweedehandsauto's en import.

• - 

  De Commissie heeft het multilaterale-controleplatform (MLC) opgezet, een permanent forum

voor het bevorderen en evalueren van MLC's en voor het toezicht op de uitwisseling van goede praktijken inzake MLC's.

• - 

  De Commissie heeft gedetailleerde instructies en richtsnoeren voor de mededeling van

statistieken betreffende administratieve samenwerking opgesteld, om een beter overzicht van de werking van de administratieve samenwerking te krijgen.

• - 

  De Commissie heeft voorgesteld een feedback-mechanisme in te voeren, dat de motivering voor

de (spontane) uitwisseling van inlichtingen zou kunnen vergroten. De lidstaten zijn overeengekomen dit idee verder uit te werken. Dit gebeurt in 2008.

• - 

  De Commissie zal in 2008 een evaluatie publiceren van de administratieve samenwerking op

BTW-gebied. Deze evaluatie zal ook een analyse bevatten van de werking van de structuren van de nationale CVB's in de lidstaten van de EU.

• 108. 

  Wat VIES betreft werd in juni 2007 een overeenkomst bereikt over een verduidelijking van de interpretatie van de datum van begin en de datum van afloop van de economische activiteiten van een belastingplichtige in VIES, zodat deze informatie nauwkeuriger en vollediger is. Er is een open interface beschikbaar gemaakt die de automatische controle van BTW-nummers door computersystemen mogelijk maakt, en aan de modernisering van VIES wordt nog gewerkt.
• 109. 

  De Commissie zal blijven aandringen op een overeenkomst tussen de lidstaten over de afschaffing van BTW-nummers.
• - 

  11 -
• 110. 

  De Commissie heeft opdracht gegeven tot een studie om een gedegen raming te krijgen van het bedrag dat in de EU-lidstaten met belastingfraude is gemoeid. Een eerste resultaat inzake de ramingen van BTW-fraude zijn in beginsel eind 2007 beschikbaar.
• 111. 

  Er moet een uitgebreid wettelijk kader tot stand worden gebracht om voor doeltreffende grensoverschrijdende vervolging te zorgen. De Commissie heeft daarom specifieke maatregelen voorgesteld, zoals de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, COM(2001) 272, en de Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap tegen fraude en andere onwettige activiteiten, COM(2006) 473. In deze verordening, waarin de aanbeveling van het Europees Parlement van 25 mei 2005 voor een groot deel is verwerkt, wordt vervolging als zodanig niet voorzien, maar wel maatregelen die zorgen voor verbinding met gerechtelijke follow-up alsook ondersteuning van invordering.
• 112. 

  De Commissie neemt kennis van de aanbevelingen van de Rekenkamer inzake vereenvoudiging en consolidatie van de antifraudewetgeving. Zij zal de mogelijkheid van consolidatie van de antifraudewetgeving in het licht van artikel 280 van het EG-Verdrag onderzoeken.

• 31 mei '06
  COM(2006)254 - Noodzaak om een gecoördineerde strategie te ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude
  
  
  
• 25 okt '04
  COM(2004)709 - Tenuitvoerlegging door de lidstaten van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de EG en de daarbij behorende protocollen Artikel 10 van de overeenkomst
  
  
  
• 15 apr '04
  COM(2004)246 - Gemeenschappelijke stelsel van btw
  
  
  
• 18 jun '01
  COM(2001)294 - Administratieve samenwerking op het gebied van de btw
  
  
  
• 23 mei '01
  COM(2001)272 - Strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de EG
  
  
  
• 19 jun '90
  COM(1990)183 - Administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen
  
  
  
• Nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening 1798/2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de btw
  
  
  
• Stelsel van eigen middelen van de EG
  
  
  
• Administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW)